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我国自然资源资产管理存在的问题与对策建议-环境生态论文
我国自然资源资产管理存在的问题与对策建议
文，张惠远
郝海广
范小杉
摘要自然资源开发利用不合理是造成生态环境问题的重要原因之一。文章借鉴国际经验，在分析自然资源管理问题的基础上提出了我国自然资源资产管理的对策建议：今后我同自然资源资产管理的目标应当由注重生产功能向实现生产功能和生态功能双赢转变：加快推进自然资源资产所有权、使用权、监管权分离；开展自然资源资产常规监测和评估；实施领导干部自然资源资产离任考核：逐步建立健全自然资源资产管理的市场运行机制。
关键词
自然资源资产；生态功能；生产功能；产权制度；负债表
自然资源资产是人类经济社会延续和发展不可或缺的物质基础。资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化是我国经济社会发展面临的严峻形势。今后我国经济社会发展的巨大需求和有限的资源环境条件，将使自然资源管理面临更加严峻的挑战。
“十八大”以来，我国致力于大力推进生态文明建设，并把制度建设和体制机制改革放在重要位置。近期，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”、“有序推进国家自然资源资产管理体制改革”、“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”、“实行资源有偿使用制度”等体制建设和改革方向。加强自然资源资产管理成为遏制自然资源资产流失、应对当前生态环境危机、助推经济社会可持续发展的重大任务。
我国自然资源资产管理存在的问题
自然资源资产管理目标及其相关体制机制不仅影响自然资源的配置和利用，并且对生态环境具有极其深远的影响。
自然资源开发对生态环境造成重大影响
自然资源开发对生态环境的影响突出表现在城镇化和工业化过程中，城镇空间和建设用地的快速扩张导致耕地资源、草地资源、林地资源、水资源等数量不断减少、总体质量下降。相关数据显示，近年来我国城镇用水需求迅速增加，水资源供需矛盾日益突出，近400个城市存在缺水现象，其中约200个城市严重缺水，北京、山西、山东、河北、河南等地的城市地下水位普遍下降，生活污水、工业废水排放等造成大部分城市河道水质不达标，水体黑臭现象仍然存在。
自然资源不仅具有生产功能，还具有重要的生态功能。资源开发利用往往强调资源对经济社会发展的支持功能（即生产功能），缺乏考虑资源本身的生态调节功能，以及资源开发和利用对整个区域的生态环境影响。资源开发与环境承载能力不相匹配，区域开发建设活动导致生态空间减少、生态功能下降、环境污染严重。如水资源的过度开发利用导致流域生态功能的退化和失调，草地资源的开垦和过度放牧导致土地沙化等。
现有自然资源分割管理体制不利于统一监管
自然资源之间往往是密切联系、有机统一的整体，对某一资源的破坏常常引起其他资源的链锁式不良反应。目前我国自然资源管理部门按照要素分别由国土、水利、农业、林业等部门管理。在利益驱动下，往往强调本部门资源利用利益的最大化，而这同时也影响了其他资源的数量、结构和功能。此外，各部门之间、中央与地方之间自然资源资产管理权责界限不清晰导致资源环境监管长期处
于混乱、无序局面，自然资源资产的管理权、使用权、所有权不清晰造成资源的掠夺性开发与使用，影响资源配置效率，直接后果是自然资源资产直接或间接流失和浪费。
自然资源资产市场交易机制还很不成熟
尽管我国自然资源产权市场已经逐步形成并发展起来，但自然资源产权交易市场发育程度较低，资源配置仍然主要靠行政手段实现。产权交易主体不够丰富，准人规则、竞争规则、交易规则等还很不完善，致使资源产权配置和资源资产管理还处于“政府部门为主体、市场参与较少”的局面。同时，自然资源价格体制机制存在缺陷，依靠行政定价造成自然资源价格偏低，不能真实反映自然资源的稀缺程度和市场价值，也没有反映环境污染的治理成本和自然资源枯竭后的退出成本。
国际自然资源资产管理经验介绍
大多数国家，特别是一些市场化程度较高的国家，如美国、澳大利亚、日本、加拿大等，都建立了较为完善的自然资源产权制度和管理制度体系，在自然资源资产管理方面积累了大量成功经验，值得我国借鉴和参考。
资源管理与生态环境管理同步
西方发达国家自然资源资产管理一直以私有制为核心，对资源资产所有者的资源使用、经营和管理行为并不干预。但随着资源紧缺和环境保护的需求，政府逐渐强化对自然资源资产的管理，或者为公共目的保留一部分自然资源为政府所有，或者对自然资源的利用方式实行一定的行政限制和管制措施，附加了资源、环保等方面的公共权利。资源管理与生态环境管理相结合，在资源开发、利用和管理中强调环境保护和生态平衡。如美国的《国家环境政策法》，对自然资源开
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