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我国耕地保护法律制度研究
陈佳弘 （西南政法大学应用法学院；重庆 401120）
[ [ 摘要] ]
耕地在我国的经济建设与社会化水平中占据着不可或缺的地位。作为社会食粮的供应基地，耕地已经成为社会生存的资本，尽管国内地大物博、土地广大但多是山岭为主，耕地在总体上不占优势，再者国内人口基数大，所以就人均耕地面积而言是远远无法与世界相比较的。改革开放以来，城镇化进程加快，对土地的不合理规划，乃至非法占有日益增加，大量可用耕地正逐年减少。我国面对日益严峻的耕地形势，虽已颁布一系列法律法规，但是仍不能彻底遏制对耕地的破坏，仍需要加以完善。本文阐述了耕地保护存在的耕地数量减少、耕地质量下降、耕地占用问题，分析了耕地破数量减少、耕地质量下降、耕地被占用的原因，并提出建立农田鼓励机制、严格执行基本农田占用审批制度、建立专项土地管制法规、建立耕地质量评估体系、加大耕地保护执法的建议。
[ [ 关键词 ]
耕地保护；耕地减少；农田保护；基本农田
毋庸置疑，耕地已然成为一个国家的资本，它的存在不但为大众提供了生存物质基础，同时在促进三农以及整个经济社会进步上发挥着无可替代的作用。人类生存的物质基础超过八成来自土地，所以说耕地的存在不仅为社会大众提供了生存资本，同时还成为国家经济进步的阶梯，关乎国家生存、社会安康。
当前我国的土地尤其是耕地的面临的局势异常紧张，尽管我国的土地资源广大，但是人员基数相当可观，平均到人口上的土地面积仅仅占据世界水平的五分
之二，世界排名不占优势。第六次全国人口普查显示我国的人口为 13.397 亿，按照我国世界人均耕地 40％的中国耕地现状，巨大的人口压力将会异常严峻。但是伴随着国内经济社会的不断进步，耕地资源锐减，因此耕地保障却成为工作的重点和难点。
一、 我国耕地保护存在的问题
当前我国的耕地资源面临着不断缩减的趋势，伴随着土地质量问题频现状况，受到农业发展过程中田地被占用、环境恶化等诸多条件的限制，国内的土地的状况更加紧迫，体现在耕地资源上就是地块缩小、数值下降，另有相关数据统计国内的耕地资源在 21 世纪头十年中缩减超过一亿亩，质量更是堪忧。《中国耕地质量等级与评定》资料表明，国内的耕地资源相比较之下超五分之三的耕地资源低于平均水平，而生产能力超过 1000 公斤每亩产量的优质耕地仅仅占耕地数量的 6.09％。因此我国巨大的人口增长压力和耕地数量少和质量差就形成了一个尖锐的冲突，如果不引起重视，将会对于我国的粮食安全产生重大的威胁。
（一）耕地数量减少 我国的第一次全国土地调查资料表明，截止到上个世纪 90 年代末国内的耕地资源约 20 亿亩，但是到本世纪初年可耕地面积下降近 2 亿亩，每年耕地资源缩减上千万亩，国内的人均分摊的耕地资源不足 2 亩，明显低于其他一亩人均耕地资源占有状况的省份达到 9 个省份，此外还存在 3 个省市的人均耕地资源占有不足半亩现象。在全世界 26 个超过五千万人口的国家中只排在了 25 位，位列倒数，只比资源匮乏的孟拉加国和日本多，按照国家十一个五年计划的要求，国家对于需要保护的土地做出了明确的划分。再者按照《国家粮食安全中长期规划纲要》精神出发，将重点集中在未来的粮食生产能力层面上，着力解决人口增长粮食不足的窘境，从而使国家的粮食安全问题得到有效的解决。然而目前各大地区对于土地的使用又十分迫切，土地供需的矛盾日益增加。《2014 国土资源公告》资料表明，截止到二零一三年底国内的农业用地超六千万公顷，耕地面积为13516.34 万公顷，相当于 20.27 亿亩的面积，仅仅占有全国农用面积的 14.3％，其余为牧草地、林地、建设用地等。其中，建设用地超过三千万公顷，此外城镇以及工矿占地约超三千万公顷。与土地整体比较可耕种土地资源稀少，异常珍贵，下图显示的是 2009-2013 年耕地面积状况○1。
2009-2013 耕地面积变化情况 年份 2009 2010 2011 2012 2013 耕 地 面 积（亿亩）
20.31 20.29 20.29 20.27 20.27
以上面积变化情况表的数据分析，从 2009 至 2013 五年间，我国耕地面积减少速度递逐渐趋于1 平稳，但是整体来分析，这五年的耕地面积依然在减少，有此可以得出结论，我国的耕地面积减少的形势依然会持续下去，所以实现十一五目标建设 18 亿亩的耕地重担任重道远，基于此强化耕地的保护投入势在必行。
○1 数据来源：《2014 年中国国土资源公报》。
（二）耕地质量下降 我国的法律中涉及土地管理层面的法令不胜枚举，但是关于耕地保护层面的政策非常稀少，有关耕地质量评定的资料表明，国内的耕地质量按照一定的标准被划分为不同的等级，共有 15 级。其中第一等级表示耕地质量最佳，第十五等级表示质量最劣质，而国内的耕地质量总体上约 9.8 级，等级比较靠下。国内的耕地质量的评定总面积约为 18 亿亩，主要涉及 7-13 等级的耕地，耕地面积都超过一亿五千亩，约为全国总体评定面积的十分之七，我国对于耕地资源实施保护的策略主要参考国内耕地资源的殷实程度、时空布局以及人口分布等现实条件，国内的土地政策着眼于耕地占用与补贴两者的和谐化、致力于耕地资源的建设事业的使用与补足，以保障耕地资源的政策保护。从当前的土地使用状况来看，工业发展城镇发展，所使用的土地资源大多涉及肥沃耕地资源，所补充的耕地资源多是荒地开垦或者后备资源，以及一些土地形式转化而来的资源，例如坡地、滩涂、复垦土地以及开荒资源等，土地相对贫瘠正是这种补充的土地多为劣质资源所以在总体上导致耕地资源日益贫瘠。以 2005 年的全国土地的复垦为例，国家对于土地资源进行补充约 500 万亩耕地，但是其中的建设使用的土地面积超多200 万亩，尽管在整体上使用土地得到补充但是在建设用地中约存在十分之六的土地资源灌溉措施齐全，而补充的土地资源中仅仅有十分之三的土地资源装配了灌溉措施。此外，为了保证农作物的生产状况的改善，耕地使用者往往对农作物施加各种毒性化学药品，结果不仅污染了土地资源进而也削弱了土地肥沃程度。相关资料显示，国内的耕地资源中化肥农药的投入明显超标，其使用程度是美国以及德国的 3-5 倍。一方面是化学药品的过量投入，另一方面是农村餐厨生活垃圾销毁不及时，所以国内耕地面积仅仅剩余五分之四。再有就是工业化发展迅猛，耕地资源质量受到工业发展的约束，导致耕地污染不断加剧，质量明显削弱。
（三）耕地占用严重 当前国内的土地违法主要涉及三个层面，主要包括非法占用土地、非法批准使用土地以及非法出租转让土地。据国土资源部统计数据显示，自从《土地管理法》颁布实施以来，全国查处的土地非法案件行为所涉及的土地比全国新增的建设用地总量还要多。所以不合法的批准建设用地、批准之后尚不建设再者就是土地占用超出规定等状况层出不穷，尤其是我国的东部和南部的沿海城市出现的建设占用耕地资源的状况应经成为该地耕地资源锐减的重要元凶。尽管为了实现经济和社会的进步在耕地上投建工业建筑是无法避免的，但是，建设占用耕地资源需要严格依据土地的实际状况，要坚持节约资源、集约用地、保护土地的原则。不合理的使用或者是强行占据耕地资源进行项目建设的做法是不值得称道的。
二、 我国耕地问题的成因 分析
（一）耕地数量减少的原因 1.农村劳动力减少，耕地浪费 经济社会的发展拉动了城镇化建设，从而也使城乡收入成为社会发展的重要基础，为此众多的农村劳动力向城镇转移。这样一来农村的劳动力减少，留在农村的多是年龄偏大，受教育程度偏低和技术水平相当落后的一部分劳动群体。而农村里具有文化知识和技能的高素质青壮年劳动力则流入到城市或者转入非农产业。我们知道，提高耕地质量有效的有机肥不仅肮脏而且数量大并且沉重，对于农作物的施肥效果也十分缓慢，所以这一部分没有技术，又没有体力的劳动群体不愿意使用对于耕地质量有好处的有机肥，所以致使国内的耕地资源严重缺乏
有机质，耕地贫瘠状况加剧。另外一方面，由于劳动力的减少，老弱妇幼劳动力没有能力全部耕作承包下的耕地，导致耕地闲置荒芜，直接减少耕地的利用，浪费了耕地资源。
2.城镇化加剧了土地需要 在城镇化的相关表述上，有经济学家的观点是当一个国家的工业化发展到中间水平的时候，该国家的人均国民总值中农业占据的位置将不断下降，从事农业劳作的人将削减三分之二，在总体上城镇化人口的占据二分之一，人均国民生产总值依据 20 世纪 80 年代的不变动价格将超过 1500 美金。体现在城镇化进程中耕地资源变动状况主要呈现在下述几方面；首先，城镇化发展的初级阶段耕地在作用以及向非农业方向发展层面上处于停滞状态，其次，城镇化发展的中期阶段发展明显加速，最后在城镇化发展的后阶段又呈现停滞状况。造成上述现象的原因在于，经济发展过速拉动城镇化建设，进入中期工农业之间的比较效益价格非常突出，农村劳动力开始转向其他行业，这一转移促使重工业的飞速发展、产业结构的变动，再加上科技深入社会，这一切都对土地的空间布置提出了新的要求，所以各行各业对于土地的需求达到一定的程度，进而耕地资源不断向建设用地转变，耕地数量随之减少。截止到二〇〇七年我国的农业发展在国民生产总值中的地位不断下调，劳动力资源下调三分之一，约超过 2 亿的劳动力顺利转业，城镇人口在总体人口的比重接近五分之二，人均国民生产总值超越 2 千美元，截止到当前超越 7 千美元。以上数据充分表明我国的经济发展当前呈现 城镇化中间时期，正是工业建设对农业土地提出要求的时候，所以耕地资源下降成为明显特征。
（二）耕地质量降低的原因 1.环境问题导致质量下降 耕地资源退化是导致耕地不断减少和日益贫瘠的关键因素，土地的退化形式主要表现为耕地沙化、水土流失、土地贫瘠以及环境污染等。我们国家的土地资源退化非常严重，而其中又以非农建设用地占用和湿地面积缩小两大现象为甚。研究数据表明，大概有 60％的非农建设用地都是由农用耕地被占用而转化而来的，当中又有 70％如此大部分的面积分布在高产粮食的地区，包括沿海、华北以及东北等粮食生产重镇。而农用耕地占用之后，又开垦大量的生态用地来作为补偿，其中湿地资源转化为耕地面积就是其退化面积的 50％。耕地沙漠化本来主要分布在生态脆弱的西北地区，但是由于生态破坏，环境损害，导致东部的耕地沙漠化正在蔓延，沙漠化土地面积快速增加。其他造成土地资源功能弱化的因素除去上述自然作用之外还包括向非农业转变的过程中呈现的耕地过垦、过牧以及工业建设等认为因素。
2.政策不合理加速耕地贫瘠 政策不合理是导致土地资源贫瘠的更要元凶之一。政策不当包括耕地过度使用、土地所有制度不完善导致细碎化、耕地保护政策不完善、占补失衡、耕地用养不当等。以当前的家庭联产承包责任制为例，在该制度之下，耕地的使用方式更加多样化，这样就使耕地资源不断细分，分割了耕地，这样不方便管理，以至于不能长期有效的对耕地进行保护使用，所以耕地资源的肆意占用和毁弃现象频现，加速了土地贫瘠状况。
3.轮番耕种导致耕地质量下降 我国人民生活水平伴随着社会经济的高速发展而越来越高，城镇化加速推进，城市范围日益扩张，城市人口持续膨胀，导致社会上生活品特别是农产品的需求程度加大，但是，在城镇化和工业化推进的过程当中，应该使土地资源在配
置上更加合理，使城镇化发展和工业化进步的需要得到保证，所以农业耕地面积不断缩减在城镇化进程表现的愈加严峻。耕地资源减少了，加上需求又加大了，那么为了调和社会对农产品的需求以及协调农产品的供需之间的矛盾，农民大众便采取了加大对耕地的能量投入和提高耕地的垦殖率的措施。以西瓜的耕作为例，农民大众为了提高西瓜的产量，那么最普遍的方法就是加大化肥的使用量，一亩地的复合肥使用量往往就超过了 120 千克，化肥的过度使用对土壤的危害相当大，是造成土壤贫瘠的重要因素之一。另外，为了增加产量，农民采用高科技技术种植，比如大棚生产作业，覆盖生产，借用工程设施技术来增加农作物的收获次数，让此前一年仅仅能收获三四次的农作物提高到一年收获六次以上的耕地垦殖率。从而使耕地的重复播种和垦殖状况明显提升，但是这种不适当的土地利用行为，极大地破坏了土壤能力，进而造成土壤贫瘠。
（三）耕地占用的原因
第一个方面涉及土地的用途管理层面。国内对土地的用途进行管理的部门主要涉及国土资源局、林业局等。由于涉及部门多，存在对耕地保护行政不作为的现象，容易出现都不管的现象。此外部门繁杂，往往出现监管不彻底现象。尽管我国《土地管理法》颁布后出台制订了一些关于建设用地审批程序的相关规定，但是在执行中存在一系列执行不力的现象，仍然存在一些地区内建设用地“先建设，后审批”的情况。
第二个方面，在城镇化进程中，建设用地占用耕地后再进行补偿的耕地面积减少，特别是补偿的土地耕地质量得不到保证，跟建设所占的耕地相比质量要差许多。概括起来就是占优补劣的问题，其主要原因就是由于我国在制度上并没有一套科学且系统的耕地质量评系，导致耕地占用大于补偿。
第三个方面，破坏耕地惩罚措施不利。当前国内的耕地保护方面的法律不完善，涉及到刑事责任方面更是极度稀缺，量刑程度比较轻，不能起到对于私自占有农耕地、破坏农耕地、污染农耕地的严重情形的人给予警醒作用，如此一来，耕地保护的无法取得实际效用。
三、 完善我国耕地...