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广西 PPP 模式的发展现状及推进措施研究
作者：覃婧 李远成 孙穗
来源：《中国市场》2018 年第 09 期
[摘要]近年来，国家大力推广运用 PPP 模式，广西积极响应号召，完善地方 PPP 制度建设，构建政策保障制度体系，不断加快推进 PPP 项目的筹划与落地。文章通过分析广西推进PPP 模式的必要性与可行性，结合广西 PPP 模式的发展现状，提出现阶段推广 PPP 模式实施路径的保障措施。
[关键词]PPP；发展现状；保障措施
[DOI]1013939/jcnkizgsc201809025
PPP 模式具有转变政府职能，发挥市场资源配置的重要作用，能为提升国家治理能力、深化体制机制变革提供有效助力。当前，我国经济发展进入新常态，国家力推政府与社会资本合作模式（PPP）以促进地方政府改变以往的“融资搞建设”的思维习惯，为社会资本扩大投资领域。为积极响应国家号召，广西出台了一系列的 PPP 项目政策保障制度，但由于 PPP 模式中的项目参与方众多，具体的项目运作方式复杂，风险、收益分配不合理，在 PPP 项目实践运用中还存在着许多难点，面临着一系列的挑战。
1 广西推进 PPP 模式的必要性与可行性
11 广西推进 PPP 模式的必要性
当前，随着广西经济的快速发展，许多重大项目在筹划和推进的过程中面临着融资困难的问题，如果仅仅依靠目前广西各级政府微薄的财政支出，许多项目将会面临较大的资金缺口而导致无法落地。因此，对于广西各级政府而言，在不断增加财政资金投入的同时，也要积极创新项目筹资模式，不断撬动社会资本的投入，发挥“四两拨千斤”的作用。
PPP 模式能够让双方优势互补，达到共赢的良好局面。对于政府而言，引入社会资本雄厚的资金实力，能够为众多的基础设施项目拓展资金来源，减轻财政压力，切实为人民群众谋福祉；对于社会资本而言，能够依托政府良好的信用担保，降低投资风险，获取稳健的收益回报。[1]广西的公共服务事业相对全国而言还比较落后，无法满足广大人民日益增长的物质精神需求，通过推进 PPP 项目的落地参与，能够在公共服务领域引入市场机制，优化供给侧改革，提升公共服务质量，构建繁荣、和谐、美丽的新广西。
12 广西推进 PPP 模式的可行性
当前，广西面临着空前的发展机遇，推动 PPP模式的发展和项目落地是广西各级政府作为融资领域改革的重点内容。目前财政厅已成立 PPP工作领导小组和 PPP 管理中心，增加了专项编制，配置专管人员，为 PPP 模式的推广提供了有力的组织保障。PPP 模式在国内多个城市都有典型的项目案例能够提供经验借鉴，并且广西也有多个项目，如南宁市竹排江上游植物园段（那考河）流域治理 PPP 项目、玉林至湛江高速公路（广西段）PPP 项目等入选国家或自治区示范项目，说明在运作基础方面 PPP 模式在广西具备可行的条件与范例。因此，随着广西经济的快速发展，公共产品与公共服务需求进一步加大，PPP 项目的机会也将有所增加。
2 广西 PPP 模式发展现状
21PPP 项目执行情况
截至 2016 年 12月底，财政部 PPP 中心网站显示，广西壮族自治区入库的 PPP 项目总数159个，项目总金额 203284 亿元。项目个数占全国的 14%，项目总金额占全国的 15%。159个项目中，识别阶段 104个，准备阶段 30 个，采购阶段 12 个，执行阶段 13 个。
按回报机制统计：政府付费项目 53 个，投资需求 48146亿元；可行性缺口补助项目 45个，投资需求 84063 亿元；使用者付费项目 61个，投资需求 71074 亿元。回报模式并无特殊偏好。具体项目执行情况详见表 1。
按行业统计：市政工程、交通运输、生态建设和环境保护居前 3名，合计 107 个，总投资170586 亿元。分别占入库项目总数与项目总投资需求的 68%、84%，行业比较集中。生态建设和环境保护类项目较全国其他省份投资需求相对较大，详见表 2。
根据财政部 PPP 中心发布的数据来看，广西整体 PPP 项目规模不大，以小型项目居多，且大部分项目还处于识别阶段。其落地率略低于全国平均水平。其行业类型主要集中在市政工程、交通运输、生态建设和环境保护类项目，生态建设和环境保护类项目高于全国平均水平。广西 PPP 项目对于中小型市政工程类、环境保护类企业存在较多机会。
22 广西各地级市 PPP情况
广西壮族自治区共有地级市及以上城市 14个，各市 PPP 项目数量金额情况如下。
全区共 159 个 PPP 项目纳入项目库。按项目数排序，百色市、南宁市、柳州市居项目数前3 名，分别为 34个、32个、15个，合计 81个，占入库项目总数的 509%；按投资需求排序，南宁市、防城港市、柳州市居投资需求前 3名，分别为 72347 亿元、19421 亿元、16543 亿元，合计 108311亿元，占入库项目总投资需求的 532%。从表 3 数据来看，各市 PPP 总量都不大。南宁市项目总金额巨大，大项目较多，但金额落地率才 8%。而百色市项目数量最多，但
项目金额较小，以小项目居多，且大部分还处于识别阶段。总体来看广西各市落地情况都不容乐观。
23 政策保障
231构建制度框架
2015年 7 月，为指导全区统筹推进推广运用 PPP 模式，经自治区党委深改领导小组审议通过，自治区政府办公厅出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式增加公共产品供给的指导意见》（桂政办发〔2015〕65号），该意见明确了改革原则、方向、内容和保障措施。同年 12月，为了确保 PPP项目规范实施，广西财政厅、发展改革委以及人民银行南宁中心支行结合中央要求和广西实际情况，联合出台了《在公共领域推广运用政府和社会资本合作模式实施意见》（桂财金〔2015〕87 号），文件主要对 PPP 模式的适用范围、操作流程等提供了实施意见和指导方法。2015 年 9月出台的《公共租赁住房项目政府和社会资本合作模式试点方案》（桂财综〔2015〕53 号），对各部门职责分工提出细化要求，引导社会资本积极参与、规范运作。2017年 6月，由财政部牵头出台的《关于贯彻执行财政部等六部委关于进一步规范地方政府举债融资行为有关事项的通知》（桂财预〔2017〕105 号），提出了要规范政府的举债融资行为，建立跨部门联合监测和防控机制，强化融资平台公司融资管理，这也为PPP 模式的发展提供了良好的政治生态环境。
232对 PPP 项目实施奖励政策，鼓励中介发挥作用
为切实加快广西 PPP模式改革步伐，发挥财政政策的功能作用，推动更多适合 PPP 模式的项目采用 PPP 模式并能成功落地，自治区人民政府发布了《广西壮族自治区人民政府关于进一步促进社会投资的若干意见》（桂政发〔2016〕39 号），强化项目建设和运营管理，提高公共服务水平，鼓励社会资本参与城市基础设施投融资改革试点建设，对各市县 PPP 试点项目实施奖补措施，对促进各市县的 PPP 项目落地发挥了积极作用。2016年 1 月，广西财政厅印发《关于下达 2015 年结转 2016年 PPP 项目前期工作费中央基建投资预算（拨款）的通知》（桂财建〔2016〕10 号），支持项目开展 PPP 前期研究，鼓励咨询、法律、会计等中介机构为 PPP 项目提供质优价廉的服务。
233成立 PPP 专家库
2016年 2 月，广西发展改革委员会主管的广西专家咨询服务协会成立了 PPP 项目专家委员会，以第三方机构的身份助力广西 PPP 项目建设。为提高广西政府投资引导基金、政府和社会资本合作（PPP）模式决策工作的科学性，提升政府投资专业水平，同月，广西壮族自治区财政厅发布了《关于公开选聘广西政府投资引导基金和 PPP 决策咨询专家的函》，开展首批广西政府投资引导基金和 PPP 决策咨询专家选聘工作。
234组建市级 PPP 专业咨询机构库
2017年 8 月，桂平市财政局通过中国政府采购网、广西壮族自治区政府采购网、贵港市政府采购网等平台，面向全国范围进行桂平市 PPP项目专业咨询机构库项目采购招标，共有三家公司中标，建立了广西第一个 PPP 专业咨询机构库。通过组建市级 PPP 专业咨询机构库，为推进 PPP 模式发展提供政策解读、操作流程等方面的咨询、答疑服务，从而更好地服务于广西经济建设。
3 广西 PPP 模式实施路径的保障措施
31 健全顶层设计，实现持续发展
PPP 项目投入大、周期长、回报慢，从立项、实施到验收完结，一般都要十年以上，由于不可预知因素的变化、风险及投资都非常大。[2]因此，涉及项目的各参与方如何进行利益分配和风险分担，对这个项目成功与否起着决定性作用。推进 PPP 规范仍需从制度、顶层设计上做好规划，结合广西实际发展，可在国家政策指引下构建四个层次的制度体系：第一层次，构建地方 PPP 模式相关法律法规，完善 PPP 法规体系框架；第二层次，出台指导意见和操作指南，明确总体方针和实施方向，提供政策保障，推动广西 PPP 工作有序开展；第三层次，出台配套管理办法和激励制度，积极引导和鼓励资金雄厚的社会资本积极参与基础设施建设和公共服务领域；第四层次，出台具体的实施方案，由各县市结合当地实际情况因地制宜采取不同的措施，为 PPP 项目落地提供可行之路。[3]
32 建立推进机构，发挥职能作用
2014年 12 月，国家财政部组织并成立了政府与社会资本合作咨询中心，为 PPP 的推广应用提供了技术支持和机构保障。建议结合广西的实际情况，由广西区政府主导组建，会计师、律师、工程师等各领域专家组成，在财政、基建等系统领域下设专业 PPP 推进机构，在顶层设计方面，参与 PPP 相关政策的研究，组织专业人士协助政府制定 PPP 操作指南、规范 PPP 项目流程。在项目识别方面，对项目是否适用 PPP 模式、社会资本方的财力基础进行论证分析，避免政府判断失误，导致 PPP 没有发挥其价值。在 PPP 项目实施全过程中接受咨询并提供技术支持，充分发挥其职能作用。搭建科研设计学术领域与企事业单位技术交流沟通桥梁，有效促进 PPP 规范健康发展。[4]
33 设立引导基金，扩大应用领域
2015年 5 月，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行印发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），明确推进 PPP模式的相关立法工作，采取设立 PPP 合资融资支持基金的模式，将社会资本的投资领域不断推
广到公共服务的领域。因此，建议广西区政府尽早对接国家产业投资基金，探索实施财政支持重点领域发展专项资金的基金化运作模式，以政府参股引导设立各类子基金，[5]以实际投入来提升社会资本投资信心，撬动更大规模资金。另外依托财政部政府与社会资本（PPP）综合信息平台系统建立广西 PPP 项目库，主要包括管理库和储备库，管理库包括准备、采购、执行和移交阶段的项目，由各级财政部门提交录入，再由 PPP 推进机构审核入库。储备库是政府有意采用 PPP 模式，但尚未实施的备选项目。从项目库中逐步甄选项目并扩大实施范围，优先支持能源、水利、交通运输、环境保护、林业、农业、保障性安居工程、卫生、医疗、养老、教育、科技、文化等公共服务领域 PPP 项目建设。
34 培养专业人才，加强队伍建设
PPP 项目涉及专业领域广，复杂程度高，涵盖金融、财务、法律等方面的专业知识和实践经验，所以重视人才的培养显得至关重要。广西 PPP 方面的专家和人才相对而言还比较匮乏，需要进一步整合专门力量，举办多层次、宽领域、具有较强针对性的专题培训，尽量避免因操作不规范而导致的一系列风险和不必要的资源浪费，营造良好的合作环境，实现政府与社会资本的合作双赢。同时加强复合型人才的培养，形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才机制，依托政府部门资源优势和高校专业团队，并广泛整合各类专家力量，开设“PPP人才联合培养班”，在所学专业基础上增设 PPP 相关课程，建设一支高素质的专业人才队伍，为 PPP 的高速发展做好人才储备工作，增加投资者的投资信心，确保项目高效完成。
参考文献：
[1]张灿灿东莞 PPP 项目现状分析及创新模式探索[J].特区经济，2017（4）：49-53.
[2]孙伟，邓智妍，闫瑜，等安徽省 PPP 模式融资实践路径探究[J].当代经济，2016（19）：49-51.
[3]广西财政厅课题组 PPP 模式在广西的推广应用研究[J].经济研究参考，2015（53）：34-40.（下转 P29）
[4]袁朝霞，邹智，陈冬燕，等 PPP 模式作用机制、实现路径及其在广西的应用研究[J].区域金融研究，2016（5）：48-52
[5]胡丽华广西 PPP 模式的应用与对策研究[J].中国财政，2015（19）：46-48.
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