高校档案治理中的“法理”和“善治”研究*

汪佐民 ,万 薇

(1.湖北科技学院 档案馆,湖北 咸宁 437100;2.湖北科技学院 医学部,湖北 咸宁 437100)

随着时代的发展,观念的进步,社会管理模式也在不断的变迁。从统治到管理,继而又从管理走向治理,这种脉落清晰的轨迹走向,非常明确地体现了以人为本、和谐互动的社会管理手段的善治发展趋势。党的十八届三中全会首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要任务,国家治理成了顶层设计,档案治理作为国家治理体系的一个组成部分,档案治理体系和治理能力现代化是新形势下国家治理体系和治理能力现代化在档案领域的具体要求。2020年,新修订的《中华人民共和国档案法》明确指出,要“有效保护和利用档案,提高档案信息化建设水平,推进国家治理体系和治理能力现代化,为中国特色社会主义事业服务”。2021年,在国家“十四五”开局之年,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《“十四五”全国档案事业发展规划》,提出推进档案治理体系建设,档案资源体系建设,档案利用体系建设,档案安全体系建设,共同组成“四个体系”。其中档案治理体系历史性的放在首位,是四个体系之基,具有全局性、关键性的地位[1]。高校档案工作作为国家档案事业一部分,从治理的视角来研究高校档案治理的发展逻辑,理顺高校档案治理发展流程,科学构想高校档案治理的未来图景,研究并建设与时代相适应和匹配的高校档案治理体系,具有重要的意义。

目前,国家治理体系下的档案治理研究已经成为档案学术界的热点,专家学者围绕档案治理进行了多元化的深度研究,百花争鸣,百花齐放。一是从档案治理的角度对《档案法》和《“十四五”全国档案事业发展规划》进行深入解读;二是对档案治理的核心课题开展纵深研究,研究主题主要包括档案治理体系建构,档案治理多元化主体探讨,档案治理的现化化建设以及档案治理效能评价等;三是由档案治理的核心内涵发散开来,对档案治理的外延进行了一定程度的扩展,应用场景日趋多元,主要有档案数据治理,科技档案治理,医疗档案治理,档案安全治理等等。相关研究在细分领域既有理论的阐述和支撑,有档案实践的探讨和交流,又有治理语境下建设性的解决方案,由点及面,由内到外,档案治理研究呈现出日益广泛和深入的良好发展趋势。

高校档案治理是大学治理的一个组成部分,在高校管理工作中发挥着基础性、支撑性的作用,同时高校档案治理能力的提升有利于国家档案治理现代化建设,有利于建设中国特色社会主义大学。笔者以“高校 档案 治理”为关键词在CNKI中国知网中进行检索,共获得关联度密切的论文28篇,时间跨度从2010年至2021年。通过对这些论文时间的分布,可以清晰地看到高校档案治理研究的走向和脉络,研究热度从低到高,研究力度由浅及深,研究范围由单一到多元,特别是随着2021年国家印发《“十四五”全国档案事业发展规划》,高校档案治理研究达到了前所未有的高度和热度见表1。

表1 近五年档案治理研究的数量和内容变化图

在上述研究中,吴敏对《“十四五”全国档案事业发展规划》进行了全方位的解读,提出了高校档案治理发展的方向和路径应该是法治化、网络化、智能化、精细化[2]。战英分析了目前高校档案存在的短板和弱项,认为高校档案治理体系建设和治理能力提升的途径需要完善治理理论体系,加强高校档案资源共建共享,促进高校档案服务共联共通[3]。李秀则从治理理念、治理机制、治理制度体系、治理流程和治理效益等方面提升高校档案治理现代化进程[4]。还有江萍等人从高校档案工作模式的角度出发,提出要强化“大档案”概念,构建“大技术”平台,实施“大服务”战略,激发档案的“强智库”功能[5]。可以看出,目前高校档案治理研究内容的丰富性,研究范围的扩展性,研究张力的持续性已经日益显现。但从整体上来看,高校档案治理已有的研究成果尚未取得整体性认识和形成完整的理论体系,对高校档案的多元治理主体之间的互动合作研究认识不足,对如何形成科学系统的高校档案治理效能评价系统研究不够深入,同时,档案治理既是一个理论话题,更是一个实践命题,如何把理论转化为实践,在理论和实践相结合的过程中形成理论和实践的良性互动,摸索出一条适合中国特色的新时代高校档案治理之路,尚待时日。

要想把握从管理走向治理的发展方向和趋势,就有必要先厘清治理的真正意义。“治理”(goverance)一词是个舶来语,原意是指在特定范围内进行权威性的操纵、控制和引导。但随着20世纪90年代以后社会自治力量的不断兴起和壮大,这个词语被注入了更多的涵义。目前,“治理”仍然是一个相对模糊和复杂的概念,其中,最具代表性和权威性的是全球治理委员会对治理概念的界定:治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[6]。从这个概念的界定中,至少可以明确治理有以下几个特征:一是治理不仅仅是正式规章制度,更是一个过程。二是治理主体多元化,有公有私,有个人也有机构。三是治理不是自下而上,也不是自下而上,而是以调和治理矛盾为核心,各活动主体间互相协调,合作协商。四是治理的本质是以人为本,平等、民主、互动,保障各参与主体的权益,以实现公平正义为宗旨,进而达到善治(good governance)的最终目标。从档案管理到档案治理,是档案事业发展阶段的两种不同形态,是档案价值和功能在新型社会体制下的拓展和延伸。可以说档案治理是档案管理的高级阶段,是以多元化的互动模式代替原有的单一的管理模式,它包含着两层意义,一是“法理”,相当于是原来档案管理的强化,二是“善治”,这是治理区别于管理的根本核心。“法理”是“善治”的基础和支撑,“善治”是“法理”的最终目标和任务。

高校档案从管理走向治理,是高校档案工作发展的内在动力。目前,高校档案事业和国家其它事业一样,都面临着大发展、大整合、大变革的历史机遇,高校档案工作的环境、对象、内容都发生了深刻变化,高校档案工作的内涵、外延、边界、科技含量也与过去不可同日而语。高校档案形成者,从机构扩展到个人;高校档案形成介质,从偏重纸质到声像、电子、多媒体的融合;高校档案形成类型,从以文书档案为主,扩展到专业档案、电子档案、网页档案、媒体档案、口述档案并重的阶段;高校档案整理者,从专兼职档案员扩展到档案形成者、档案社会服务机构;高校档案利用者,从高校师生扩展到社会各阶层人士,高校档案的利用方式,从到馆查询扩展到电话、网络、电邮、移动终端等,有部分高校档案馆甚至达到了“馆际互联、一站检索、远程查档、审批出证”的智慧化档案馆的初始阶段。高校档案作为学校管理、科研和教学活动中直接形成的文件材料,具有历史性、真实性、凭证性、唯一性,为学校各项工作顺利运行提供重要的参考凭证和支撑作用,在面临历史性的机遇和挑战面前,高校档案工作旧有的思想观念和传统的工作模式显然难以适应时代的社会要求。

高校档案从管理走向治理,是国家档案治理体系和治理能力现代化的外在要求。中办国办印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》中明确提出:到2025年,档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化取得实质性进展,形成与新时代中国特色社会主义事业相适应的档案事业发展新局面,为建设档案强国奠定坚实基础。高校档案工作作为国家档案事业体系一个重要内容,必须适应国家现代化总进程,必须配合国家治理体系建设的总战略,加快高校档案工作从管理走向治理的进展和速度, 加大高校档案“资政、存史、育人”功能的开发,强化高校档案传承大学精神、维护学校历史面貌、服务教学科研、提供决策参考的作用,这对于高校档案治理加速融入国家治理战略具有重要意义。

高校档案从管理走向治理,有着非常现实的信息化和数字化基础。时代的进步和技术的发展日新月异,大数据,云计算、人工智能、物联网,区块链……这些新技术新力量的出现,促进了数字社会、数字经济、数字政府的建设,也永久性地改变了档案工作的基本面貌和工作方式。高校档案治理体系和治理能力现代化建设是高校档案治理的“一体两翼”,两者相辅相成,齐头并进。新技术的革命性的力量的出现,让档案治理能力现代化建设获得了巨大的助力,从传统档案走向档案信息化,从数字档案走向智慧档案,从单个、孤立、分散档案走向行业互联、区域互联、馆际互联、部门互联,已经具备了非常现实的理论基础、物质基础和技术基础。

目前档案治理理论研究中,把档案治理理解为档案行政管理职能升级版,着重研究治理的法治和制度化,从理论、制度、机制、流程、评介等诸多方面加强治理的程序化设计,强调治理的可操作性和规范化的占据主流方向。徐拥军[7]等人认为治理体系建设的主要任务是要健全档案管理体制机制、完善档案法规制度和标准规范、严格档案执法和强化普法以及加强档案工作监管和指导。高校档案治理研究也主要是从体系建设、制度建设、数字化建设等方面入手,探讨高校档案治理的发展方向。事实上,法理和善治作为档案治理的两个基本面,缺一不可。法理是档案治理的基础和平台,只有不断强化和夯实,才能让档案治理得到支撑和保障。

1.坚持把“党管档案”作为档案治理的核心理念,强化高校档案的党性。在庆祝中国共产党成立100周年的重大历史时刻,***总书记专门对档案工作作出了重要批示,强调档案工作要“加强党对档案工作的领导“。新修订的《档案法》第三条明确规定:“坚持中国共产党对档案工作的领导。”加强党对档案工作的全面领导,是新时代档案治理的最大优势和根本遵循。在高校档案治理中,要旗帜鲜明地把档案的“党”性摆在治理首位,始终把党的建设摆在工作的首位,牢固树立“党管档案”这个核心思想,坚定“为党管档”的忠心,坚守“为国守史”的真心,坚守“为民服务”的初心。在治理过程中,档案工作者要坚定理想信念,牢记职责使命,要主动担当作为。

2.形成党委统一领导,学校负责、档案馆主导、部门分级管理的高校档案治理体系。***同志指出“档案工作存史资政育人,是一项利国利民,惠及千秋万代的崇高事业”。高校档案作为国家档案的一个重要组成部分,更是承担着承上启下,百年树人的育人重任。在高校档案治理过程中,要全面落实档案责任制,加强档案工作的领导,学校领导作为档案的第一责任人,要切实承担和履行好档案行政管理的主体责任,从制度、组织、人员、经费上加强对档案工作的保障。档案馆作为档案管理的专业机构,学校档案资源信息中心,是全校档案管理网络的中心,要积极主导档案工作的具体安排和实施。同时,高校应建立由档案工作委员会、档案馆、部门兼职档案员组成的三级管理体系,各司其职,各负其责。

3.制订覆盖全面、权责明确、监管有力的高校档案治理制度。高校档案治理要坚持依法治档,把档案法治作为档案治理的根本保证。《“十四五”全国档案事业发展规划》把依法治档案作为档案工作原则之一,明确要求“依法治档。坚持在法治轨道上推进档案治理,不断提高档案工作法治化、规范化、科学化水平。”莫纪宏教授指出:“国家治理现代化首先是国家治理法治化。”[8]在依法治国的大背景下,依法治档成了档案治理的重要基石和根本保证。高校档案治理的法治化,首先要建立和健全各类规章制度和标准规范,补充和修订基于档案收集、档案移交、档案整理、档案保管、档案利用、档案数字化、档案保密、档案应急管理等形成的一系列制度体系,要做好现有制度的系统性梳理,根据新的形式,适应新的变化,特别要做好档案信息化过程中的有关实体安全和内容安全的制度化保障。科学完善的档案制度体系可以明确档案各参与主体中的权利和责任,规范各主体的权限范围、运行方式和相互关系,是确保档案工作在既定的制度框架内高效有序运行的保证。其次,高校档案法治化要强化普法,严格执法,要在学校师生中加强对新《档案法》的宣传和教育,提升档案利用者的法律法规意识,对档案工作中的违法违纪情况,要严肃追责和问责。

高校档案治理中的“法理”是档案治理法律法规、规章制度、标准规范的总和,是档案治理的刚性要求和硬性约束,强调治理中的有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。高校档案中的“善治”则代表档案治理中的柔性力量和民主建设,从以人为本的角度出发,以保障各参与主体的权利为基础,以推进档案治理的组织方式走向民主化与参与化为手段,以治理调理主体矛盾为核心,最终实现公平正义的目标。在国家治理和社会服务中,档案越来越发挥着重要的作用,档案参与主体、服务对象、服务手段越来越丰富和多元。高校档案治理主体也日益面临多元化的倾向,不同的参与主体在档案活动中有着不同的主张和诉求,如何在档案治理中突破传统的档案管理手段,平衡各主体的利益,保障各主体的正当权利,协调各主体间的冲突,从而走向档案治理的“善治”,这是档案治理研究中的重点和难点,这也是档案治理与管理最大的区别。“治理过程的基础不是控制,而是协调;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动”[9],档案治理中的“法理”是一种自上而下推行的正式制度,具有权威和指令性质,行之有效,而“善治”则是各参与主体间平等而又持续的互动,具有即时和随机性,没有制度作为权衡标准,而且是一个不断进行动态变化的过程。

1.转变传统观念,树立开放、责任、服务的新型档案馆形象。思想观念引领理论创新,指导实践操作。高校档案馆要转变传统观念,树立依法治理、多元共治、协同共建、合作共享的治理新理念。要充分认识到档案信息在现代社会和数字社会中重要的基础支撑作用,要全面准备把握和认知档案治理现代化面临的新环境、新目标和新任务,档案馆不是保守封闭和滞后的官僚色彩浓厚的机构,而是一个开放包容的信息平台、技术平台和利用平台。档案馆要从“收藏管用”的档案权威代表成为一个以服务为导向,以协调为基本功能的主导型角色。高校档案治理必须以档案馆为核心和纽带,凝聚各参与主体的共识和力量,把档案馆建设成为全校档案资源存储基地、档案信息服务中心、档案文化宣传窗口、校史研究平台和学校发展智库。

2.推动高校档案治理的组织方式走向民主化与参与化。高校档案治理的组织方式和实施方式,要坚持民主化和参与化,增加透明度和公开度。各项规章制度的制订、修补和完善,都要认真征求各方的意见,采纳合理的建议,使各项规章制度和标准规范严密周全,科学合理,长远有效,操作性和实践性较强。高校档案工作委员会,作为高校档案三级管理体系的第一级,承担着总缆全局,指明档案工作方向,践行档案总体治理目标的重任,要经常深入档案工作基层和第一线,听取专兼档案人员的心声和诉求,了解档案工作的难点痛点和堵点,着眼宏观,把握中观,立足微观,把档案治理的总体目标、档案治理的发展方向和当前档案治理现状结合起来,把档案工作做实做细。高校档案馆和学校兼职档案员作为档案事业的主体建设力量,要主动积极参与到档案工作的各个环节,勇于担当,敢于发声,既要理直气壮维护自身的权利和利益,又要积极为高校档案事业的发展献计献策。

3.坚持高校档案治理主体的多元化。主体多元化是治理的最基本特征,高校档案治理主体的多元化,就是吸纳和鼓励更多的主体力量参与档案事业的建设,包括高校师生和社会力量。目前高校档案治理主体众多,不仅有档案主管部门和档案馆这样的传统治理机构,还有高校档案工作委员会、档案学会、档案中介服务机构、学校全体师生以及社会公众等。根据奥斯特罗姆等制度分析学派提出的多中心治理理论,高校档案治理主体中也出现了多个治理中心。档案主管部门、高校档案工作委员会是政务型治理中心,承担着普法执法、检查监督、工作指导、业务培训、规章制度制定和执行等功能。档案学会、档案智库是研究型治理中心,是档案治理的学术力量和研究力量,为学校和政府提供知识咨询和智力支持,是推进国家档案理体系和治理能力现代化建设的重要动力。档案馆是协调利用治理中心,全面开展各项档案工作,全面行使档案工作的各项职能,同时科学协调和平衡各参与主体的利益。档案中介服务机构、数字化系统开发商是服务型治理中心,他们是重要的市场力量,可以有效弥补和加强档案馆建设中的薄弱环节,他们的机构性质和市场化运作方式主要体现为提供档案商业化服务,包括数字化加工、数字化系统开发、数据库软硬件建设等。社会公众和学校师生是参与型治理中心,档案治理的最终目的,就是要满足人们对档案信息、档案文化日益增长的需求,要为档案利用提供更方便、更优质、更高效的服务。社会公众和学校师生这个群体作为参与型治理中心,他们日益多元化的用户需求成了高校档案治理的重要动力和重要挑战,提升他们的用户体验,提高他们的档案信息利用的满意度是档案治理的一个重要目标。

4.加强多元化治理主体间的合作和互动。在传统的档案管理工作模式中,高校档案事业各参与主体是互相分割和各自独立的,互动和合作较少,这就导致在档案工作中容易出现思想上重视不够、指导和监管不力,人力物力经费得不到保障,规章制度不健全,人们档案需求得不到有效满足等。因此,高校档案治理的第一准则就是要加强治理主体间的合作互动,推进以身份认同、情感认同、责任担当为核心的治理主体价值观,充分调动和激发治理主体的活力和积极性。身份认同和情感认同增强档案治理主体的职业认可度和归属感,并在档案事业活动中产生荣誉感和满足感,增强档案治理主体的凝聚力。责任共担不仅要求多元治理主体互相关怀,尊重彼此的责任,同时要求在治理的道德规范和价值标准下承担治理责任[10]。从具体的操作层面来看,政务型治理中心要经常以调研、座谈会、执法检查、工作指导监督和业务培训的方式深度融入档案工作。研究型治理中心要全面把握政策走向,了解国内外理论前沿动态,对档案理论工作开展前瞻性、创造性的研究工作。协调利用型治理中心要充分发挥关键性枢纽性的作用,明确各治理体主体的权责范围,满足各治理主体的合理诉求,保障各治理主体的合法权益。服务型治理中心要以服务为导向,以问题为切入点,从档案建设的薄弱环节入手,为高校档案治理现代化建设保驾护航。参与型治理中心应经常参加档案部门组织的各项活动,包括学术讲座、普法宣传、档案展览等;在档案利用过程中,应明确自身的档案信息需求,了解自身的利用权限,在法律制度的框架内合理合法利用档案。

5.建立科学合理、全面系统的高校档案治理评估体系。高校档案治理体系和治理能力建设的成果和治理效能,需要一个客观的可量化的标准来评估。科学合理的评估体系应符合档案治理理论的客观规律,符合高校档案治理的实际情况,经得起客观检验和逻辑推敲。档案治理评估指标的设置,可以借鉴国内外不同领域治理评估的先进经验,体现出维度多样、层次分明、客观全面的特点,确保评估指标可获得,评估结果可量化,评估成果可有效反馈。高校档案治理评估体系中各治理中心的治理指标各不相同,综合协调治理中心应该以档案资源是否齐全完整,档案数据库是否安全易用,档案利用环境是否友好简便,档案查询响应是否快速准确等作为治理评估指标;其它治理中心应将治理评估指标和自身职责权限义务相挂钩,把履职尽责的状况、参与档案治理的作风和态度、治理成果和绩效结合起来,形成一套真实有效、全面系统的评估系统。目前很多高校都把档案工作作为部门年度目标考核的一个重要组成部分,高校档案治理评估体系可以以此为基础,进一步深化细化量化。档案治理评估体系还应有良好有效的反馈功能和问责机制,将评估指标显示出来的真实结果反馈于领导层以供决策,反馈给各相关部门,加强对不足之处和薄弱环节的重点整顿和治理,这也是多主体共同治理加强互动和协调良性发展趋势。

高校档案治理体制和治理能力现化化建设和国家治理能力建设一样,是一个长期的巨大的系统工程,这个新兴的理念,即使在发达国家,也于缓慢的摸索过程中,既需要档案治理理论的创新,也需要经得起实践的检验。同时,治理理论也不是万能的,本身也存在一定的局限和矛盾,比如多元化治理主体间的合作与竞争的矛盾,档案治理过程中档案信息的安全保管与开放利用间的矛盾,档案治理“法理”与“善治”之间存在的原则性和灵活性的矛盾,还有档案治理过程中治理主体责任与效益的矛盾等。

高校档案治理是大学治理中重要的组成部分,在大学管理工作中发挥着基础性和支撑性的作用。当前,高校档案事业已经迈入高质量发展阶段,档案治理现代化是高校档案发展水平的重要衡量标准。高校档案治理现代化建设必须适应国家治理现代化的要求,服务国家中心大局,不断推进高校档案治理转型。高校档案治理要以法理为基础,以保障各参与主体利益为根本,以民主化参与化为手段,以合作协同为贯穿治理过程的原则,在理论与实践相结合的过程中,不断探索、优化和完善,最终达到治理的善治目标。

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