生态环境责任编中生态环境修复责任的确立和完善

毛清芳,刘诗琪

(兰州理工大学 法学院,兰州 730050)

自2021年4月环境法典进入全国人大的立法计划开始,环境法典的编撰成为正式的立法项目。从公开的《生态环境法典专家建议稿草案》来看,环境法典以可持续发展作为逻辑主线,以“总则+分编”为主要框架,包括污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编。其中,对于生态环境责任编,吕忠梅教授强调：“生态环境纠纷解决机制应定位于多元化、专门化,并与《民法典》进行更好的衔接。”《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第1234条创新性地提出“修复生态环境责任”并写入侵权责任编中,修复生态环境成为一种新的民事责任承担方式,对我国环境法典的编撰有一定的启示作用。目前我国关于生态环境修复责任的规定散见于各类法律和规范性文件中,司法实践中也有一定体现,但呈现立法上规定含糊、司法上差异颇多等问题,有必要在环境法典编撰中确立生态环境修复责任,完善生态环境修复责任制度。

(一)生态环境修复责任的概念

生态环境修复责任是指责任主体因违反保护生态环境的法定义务而产生的,对受污染或(和)破坏的生态环境进行治理或(和)修复,使其环境功能、价值恢复至受损前水平的法律责任。生态环境修复的内涵包括以下三个层面：第一,环境污染、生态破坏后清除环境中的污染物或者有害物质;第二,停止或者减缓因污染物或者有害物质产生的对生态环境的不利影响;第三,恢复受到污染的环境、遭到破坏的生态系统的整体功能与环境价值[1]。概括来说,生态环境修复包括生态环境治理与修复两个部分。

(二)生态环境修复责任的性质

对于生态环境修复责任的性质,我国学术界尚未形成一致意见。学界目前的代表性观点对正确定性生态环境修复责任提供了一定的理论基础。而最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》(以下简称《意见》)提出,要“落实以生态环境修复为中心的损害救济制度,确立统筹适用刑事、民事、行政责任,最大限度修复生态环境”。因此,笔者认为生态环境修复责任的性质应当具有多元性[2],在刑事、民事、行政方面各有涉及,属于综合性责任。

第一,在民事责任属性方面,《民法典》不仅将绿色原则确立为一项基本原则,还明文规定了以补救受到污染、破坏的生态环境为直接目的的生态修复责任,表明生态环境修复责任具有一定的民事责任性质。但是,由于《民法典》的私法定位,民事责任以填补私益损害为主旨,难以满足保护生态环境公益的需求,而且恢复原状、排除妨碍等传统民事责任承担方式亦难以在生态环境修复中契合适用,因此生态环境修复责任也不能仅局限于民事责任范畴。第二,在行政责任属性方面,基于公共信托理论,环境资源为全体公民共有,公民以信托的方式交给国家授权的政府来管理和利用。《中华人民共和国宪法》第9条明确规定国家需要保障自然资源的合理利用,由此形成政府保护环境的职责与相关行政责任,当侵权人造成环境损害后,依据行政法要求其承担行政责任。部分环境资源单行法也规定在发生环境损害后,行政机关可以行政手段责令侵权人对受损环境进行救济,同样体现了补偿性的特点。第三,生态环境修复责任目前在刑事责任属性方面的发展相对落后。生态环境修复责任的刑事责任属性是基于恢复性司法理念慢慢发展起来的。恢复性司法是通过被害人与犯罪人之间的调解、赔偿等机制,辅以社区支持,尽可能消除犯罪带来的不利后果与伤害,恢复被害人权益。在生态环境刑事犯罪中引入恢复性司法,引导犯罪人对受损生态环境进行修复与救济。虽然目前我国刑事立法中对生态环境修复责任有所缺失,但在司法中适用频繁,或作为刑罚辅助措施适用,或作为酌定量刑情节体现在最终的刑罚当中[3]。由此,生态环境修复责任即具刑事责任的属性。

(三)环境法典完善生态环境修复责任制度的意义

环境法典编撰在即,解决立法、司法中已呈现的问题,完善生态环境修复责任,对于建立我国环境法律责任体系,完善生态环境修复责任制度具有重要作用。第一,切实治理生态环境问题。根据《民法典》的二元结构划分[4],生态环境责任体系包括环境污染与生态破坏两种行为模式。环境更多指向公共利益,环境法中的生态环境责任更多以保护公益为目的。相较于传统民法上根据“填平原则”对受害人给予补偿,生态环境损害难以仅靠救济受到不利影响的受害人得以恢复至权利受损前的水平。在环境责任侵权体系中,从法律层面确立生态环境修复责任,有利于行为人承担生态环境侵权责任时,在法律约束下切实履行环境修复义务,修复受到损害的生态环境,改善受到污染的生态环境,恢复受到损害的生态系统。第二,彰显环境法典专门性责任。通过立法的方式,编撰环境法典,将环境法纳入“法典化”进程,在侵权责任编中确定修复责任,而不单局限于《民法典》“环境污染和生态破坏责任”的有关条款,使更具有“公法”色彩的环境法典区别于私法本位的《民法典》,保持法典自身独立性,突出环境法典独特的、专门性的法律责任,完善环境法律责任体系,为生态环境综合治理提供更加完备有效的法律支撑。

(一)国家层面的立法现状

我国有关生态环境修复的国家层面立法较少,目前未有专门针对生态环境修复的法律。对于生态环境修复,大多数规定散见于各法律法规,尤其是单行法中。截至2022年7月15日,我国国家层面立法中,涉及生态环境修复规定的法律有10部,包括《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)、《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)、《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国湿地保护法》(以下简称《湿地保护法》)、《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤污染防治法》)、《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)、《中华人民共和国黑土地保护法》;行政法规有2部,即《危险化学品安全管理条例》和《地下水管理条例》。

在这10部法律中,《环境保护法》第32条最早以环境基本法的形式规定国家建立、完善环境修复制度;《民法典》第1234条以法典形式确立了生态环境修复民事责任,使环境损害的法律责任承担突破以往按照传统民法以“恢复原状”为主要方式的立法界限,为未来修复责任的提出提供可能。《土壤污染防治法》《湿地保护法》《长江保护法》专章规定了环境修复规则,其余法律则是概括性规定,散见于全文中,难成体系。总体来看,从环境基本法到单行法,再到民法典,对具有多元、综合责任性质的环境修复责任,缺少相对统一、相互衔接的具体规定。

(二)地方层面的立法现状

截至2022年7月15日,我国针对生态环境修复的地方性法规有13部,其中：省级地方性法规1部,即《山西省人民代表大会常务委员会关于加强吕梁山区生态保护和修复促进高质量发展的决定》;市级地方性法规10部,包括《临汾市沁河流域生态修复与保护条例》《长治市沁河流域生态修复与保护条例》《晋城市沁河流域生态修复与保护条例》《黄石市矿山生态修复条例》《忻州市滹沱河流域生态修复与保护条例》《运城市涑水河流域生态修复与保护条例》《东营市黄河三角洲生态保护与修复条例》《太原市晋阳湖生态保护与修复条例》《新乡市北部矿山生态保护与修复条例》《朝阳市矿山生态环境恢复治理条例》;地方政府规章2部,有《山西省人民政府关于加快实施七河流域生态保护与修复的决定》《宁波市海洋生态环境治理修复若干规定》。地方层面立法数量较少,位阶较低,且多集中在流域、矿山生态修复方面。

(三)司法解释

近年来,最高人民法院、最高人民检察院先后出台有关环境侵权、生态损害赔偿、环境公益诉讼等方面的司法解释,对生态环境修复责任做了一些规定。其中,最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释(2020修正)》第13、14条,《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)(2020修正)》第11、12条,规定侵权人的生态环境修复责任、修复费用和替代修复。2022年《关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第17、18、22条规定侵权人的修复责任和修复保证金制度。2022年《关于办理破坏野生动物资源刑事案件适用法律若干问题的解释》第3条第2款、《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第10条将修复责任的承担作为酌定量刑情节之一。2021年《人民检察院公益诉讼办案规则》第98条规定检察院可以起诉被告修复生态环境、支付修复费用等。

(四)立法方面存在的问题

基于上述立法考察,我国生态环境修复责任制度最突出的问题还是立法不够完善,具体表现如下。

法律表述与用词不统一。《民法典》中称为“生态环境修复”,《环境保护法》中主要是“水、大气等环境要素的修复”,单行法以及地方立法中有“恢复原状”“增值补流”“恢复”等。虽然都有治理受损生态环境、恢复受损生态环境功能与环境价值的立法意图,但在立法表述上有待统一。准确地说,“生态环境修复”需要一个统一、权威的立法定义。

生态环境修复责任主体单一。《民法典》第1234条明确规定造成生态环境损害的直接侵权人为责任人,当侵权人不履行修复义务时,有权机关可自行或者委托他人修复后向侵权人追偿。上述的有权机关是修复责任的替代履行主体[5],实际的责任承担者依然是侵权人,体现“污染者负担”的传统环境法原则。生态环境修复是一个复杂的系统工程,技术要求高、资金投入大,单一的责任主体极大增加修复不能的风险。因此,将责任人局限于直接侵权人,使间接造成生态环境损害的潜在责任人免责的做法实为不妥。

损害行为人预防、应急反应义务缺失。目前,生态环境损害案件救济流程大多数是由行政机关承担第一反应义务,首先进行应急处理,防止损害扩大,再依法利用行政手段或司法手段追究行为人的责任。环境公益诉讼案件中,社会组织、检察院作为环境公益诉讼主体,并不承担应急反应义务,且诉讼周期长,人民检察院起诉前还有30日公告期,难以满足生态环境损害处理的应急性质。

修复监管体系不健全。有效、透明的监督机制是修复效率与质量的保证,公民的知情权、监督权决定监管制度不能缺少公众参与。2015年发布的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》规定生态修复最后需要向社会公开,接受公众监督。但上述地方层面立法鲜有具体方法落实该项规定,即使有,也多是简单要求责任人公开修复方案或者修复成果,或者由有关职责单位验收,少有公众能实际参与修复过程和决策。

行政责任机制不健全。除了上述通病,地方层面立法还存在行政责任机制不健全的突出问题。目前我国生态环境修复行政责任机制的重点主要集中在执法部分,尤其在地方立法中,行政机关的责任大多集中于资金的缴纳与修复的推进、验收,尤其缺少生态环境损害发生后行政机关兜底责任的相关规定,行政责任机制有待完善。

检索中国裁判文书网发现,2016年1月1日至2022年7月15日,有关生态环境修复责任的诉讼案件中,民事诉讼案件占绝大多数,约占73.7%,刑事诉讼案件约占22%,行政诉讼案件约占4.3%。

在这些案件中,生态环境修复的适用主要有三种情况：一是直接适用生态环境修复行为;二是选择性适用生态环境修复责任,责任人在行为履行与金钱给付两种方式中自愿选择,承担修复责任;三是直接以金钱给付代替行为履行,行为人只需缴纳修复费用。从司法实践中,可以发现生态环境修复责任制度存在以下问题。

(一)修复标准不统一

我国现行环境修复标准有两个：一是2014年《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》中规定的基线标准。基线标准有一定基础性,直接目的在于恢复生态系统的整体功能,恢复标准比较简单,注重生态系统的整体稳定与协调[6]。由于生态环境损害大多具有紧急性与突发性,某些地区可能缺少相关环境数据,如果以基线为修复标准,难以确定以前的实际环境状况,实践会有困难。二是2015年《环境民事公益诉讼司法解释》中规定以恢复原状为修复标准。但生态环境修复具有补救性[7],生态环境作为特殊客体对象,恢复是否有效,与生态系统、环境质量整体相关,“原状”难以某个环境要素的达标简单认定。而且生态环境损害具有一定的不可逆性,直接以恢复原状为标准不具备可操作性。

修复标准在司法实践中不够统一。在我们检索的案件中,鲜少提到修复标准或者修复至何种程度,即便提到修复标准,关于修复标准的表述也不统一。最高院发布的指导案例134号案件(1)重庆市第二中级人民法院(2016)渝02民终772号民事判决书。中,法院要求责任人修复至达到保护生态环境社会公共利益标准;湖南郑某某、毛某某滥伐林木罪(2)湖南省凤凰县人民法院(2021)湘3123刑初262号刑事附带民事判决书。中,法院直接适用当地林业主管部门提供的补植复绿标准进行修复;而在秦家学滥伐林木刑事附带民事公益诉讼案(3)湖南省保靖县人民法院(2018)湘3125刑初5号刑事判决书。中,法院参考专家、林业单位与自然保护区的意见,运用自由裁量权,判决支持检方要求被告补植复绿,补种滥伐林木株数五倍树木的诉求。虽然都是补植复绿,但是补植复绿标准不一。

(二)修复费用计算标准不明

环境损害往往牵一发而动全身,某一要素损害会对整个生态系统造成不利影响,因此生态环境修复评估与鉴定的技术性要求较高,目前我国主要以专家辅助人鉴定与评估的方式来解决鉴定问题。由于没有统一的计费标准,当专家持有不同意见时,修复费用的计算就会有偏差,导致法院在审判中遇到更多问题。山东金城重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司土壤污染案(4)山东省济南市中级人民法院(2017)鲁01民初1467号民事判决书。中,原告和被告的专家辅助人对于污染物的鉴定意见相左,修复费用也有较大争议,对法院审判造成一定困难。

(三)修复资金管理不规范

目前我国修复资金管理缺少具体规范,虽然2016年《重点生态保护修复治理专项资金管理办法》对中央财政资金作出一定规范,但对于其他来源的修复资金,尤其是司法实践中判决产生的修复资金的管理、使用等都缺少明确规定,该项文件中也缺少资金管理主体的确定。在江苏盛某某、张某某非法捕捞水产品罪(5)江苏省南京市中级人民法院(2019)苏01民初3523号民事判决书。中,生态环境修复费用明确缴纳至法院,但后续管理主体等并未阐明。而在丰台区源头爱好者环境研究所与石柱县园区管理委员会、石柱县鸿盛公司等环境污染责任纠纷一案(6)重庆市第四中级人民法院 (2018)渝04民初523号民事判决书。中,同样是环境民事公益诉讼,该案生态环境修复资金被要求交至法院指定的有管理职权的单位账户。司法裁判的矛盾暴露出生态环境修复资金管理立法缺失的问题。

(一)美国的经验

《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》(以下简称《超级基金法》)是美国生态修复制度的典型法案,它以1978年拉夫运河事件为契机,历经七次修订。美国的生态环境修复制度发展较早,形成的修复制度较为完善,其制度经验可供我国环境法典借鉴,主要有如下五点。

建立完善的污染信息收集与评估制度。美国环保局会对全国范围内的严重污染土地根据配套的危险评级系统评估,对危险等级较高的土地制定国家优先治理名录,以此确定修复顺序,提高有限资金的使用效率。我国的污染信息与评估主要集中于行政机关的活动,缺少比较完整的配套系统,还有待进一步完善。

在“污染者付费原则”基础上扩展责任主体至潜在责任人。相较我国针对直接责任人,美国污染地修复责任制度以“污染者付费原则”为基础,在界定责任主体时,呈现向外扩张的趋向,不仅包括造成环境污染的实际污染人,还根据法律关系认定延伸至污染关联人,即潜在责任方。《超级基金法》9607(a)将潜在责任人归于四类：污染设施的前所有人或经营人、污染设施的现所有人或经营人、危险物质运输人、因合同等有效方式承担危险物质处置义务的安排人或处置人。

实行严格责任和连带责任。在归责原则上,《超级基金法》实行严格责任原则。无论污染程度如何、污染地权利时间的先后、责任人是否有过失等,责任主体都须承担严格责任。在损害无法有效区分时,潜在责任人对外要承担连带责任。

建立稳定可持续的修复基金制度。目前我国的修复资金主要依靠中央财政补贴,缺少较完整的资金管理制度。而美国建立了修复基金制度即“超级基金”,为生态环境损害发生后的应急行动与修复工作提供资金支持。《超级基金法》明确规定启动超级基金的情形,当责任主体不确定、无力或不愿承担修复费用时,政府将承担兜底责任,推动超级基金介入,并且修复后有责任人的,可向责任人追偿。此外,《超级基金法》还明确限定三类抗辩事由：不可抗力、战争、第三方原因。以上都体现超级基金的辅助保障作用与应急性质。

行政监督与社会监督相结合的监管制度。在美国生态修复的监管制度中,政府、公众作为监督主体,发挥着不同而又重要的作用。一方面,环境质量委员会鉴定、论证生态修复方案,从应然层面完善修复方案;另一方面,方案需要向公众公布,接受公众监督。这一环节将公众监督与行政监督结合,既能由政府保障决策效率,又能发挥公众监督群策群力的优势。这对于我国修复过程中偏向行政监督、公众监督参与不足的痛点有很大的借鉴意义。在自然资源损害评估中,修复成果还需第三方验收,进一步完善监督环节,保证生态环境修复从规划、论证、落实各环节接受监管。

(二)欧盟的经验

欧盟有关生态环境修复责任主要规定在2004年3月通过的《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》(以下简称《环境责任指令》)中,其背景与依据是欧盟2000年出台的《环境民事责任白皮书》(以下简称《白皮书》)。《环境责任指令》主要采用指令的立法方式,即只规定明确的立法目标,由成员国各自进行相应立法以达到该目标[8],是许多欧盟国家生态环境修复制度的基础。欧盟的生态环境修复制度在一定程度上借鉴了美国的制度经验,规则中有一定相通的地方。相较美国由《超级基金法》为基础,综合各个法律文件集合形成的修复制度,欧盟的生态环境修复制度在法典化与普适性上对我国更具有借鉴意义。

意大利与法国作为欧盟成员国,对《环境责任指令》作出响应,都采用修订的方式完成转化,即通过修订本国已有法律完成对《环境责任指令》的衔接。除与《环境责任指令》保持一致的内容外,还根据本国情况有一定不同。可供我国环境法典借鉴的制度经验有如下六点。

立法模式上,在环境法典中专章、集中、统一规定。意大利环境法典采取“总—分—附件”的立法结构,以“编、章、节、条”划分。意大利环境法典第六编第二章将生态环境预防、修复制度独立成章,集中统一规定,便于指导与规定生态环境修复活动。法国环境法典整体按照“总—分”结构,以“卷、编、章、节、分节、条”来划分。与意大利环境法典不同,法国将环境补救相关规定集中统一规定在总则部分第六编中,分则部分根据环境要素展开[9],生态环境修复制度同样得到独立集中、专门统一的规定,立法结构明确,逻辑清晰。

秉持“污染者付费”原则与预防原则。《环境责任指令》将环境损害责任主体限定于“经营者”,秉承污染者付费原则,实行严格责任,行为范围限定于经营活动导致的损害与威胁。这点与美国的修复制度有异曲同工之妙,相较我国以直接责任人为修复主体,其范围有一定外延。同时,明确经营者必须承担预防、预警的应急反应义务。此外,《环境责任指令》实行“归责原则二元论”[10],对一般活动采用严格责任或无过错责任,对某些特定活动采用过错责任。两国环境法典都规定了经营者在造成损害后要采取措施,尽可能防止不利影响的扩大,并自行承担预警、预防、修复费用。

统一规定基础概念。《环境责任指令》对基础概念定义明确,正文中明确规定环境损害、水损害、土壤损害、损害的定义,突破《白皮书》对损害即对人身健康或财产损害的传统界定,增加可量化的自然资源与自然资源服务、功能损害,为生态环境修复提供了理论基础。后续欧盟各成员国转化《环境责任指令》时也基本沿用这些基础概念,为各国统一修复标准提供了可行性。这也启示我们在解决上述提到的我国有关环境修复法律表述有冲突的问题时,通过法典化,规范相关基本概念与表述,起到环境法典在下位法立法或实践中的指引作用。

建立明确、实用的修复标准。《环境责任指令》还规定了明确的损害参考标准——基线条件,即以可得信息为基础,所评估的损害未发生时自然资源及其功能、服务状态。根据《环境责任指令》的指导,意大利环境法典在第302条“定义”中特别规定了具体的修复标准,并区别水、物种、栖息地与土壤的修复标准。前者修复至达到基线条件,后者修复至消除对人类与环境整体性的危险。法国环境法典以未来土地用途作为修复标准的基础,根据土地未来用途以及整个区域规划的不同,据实设置修复标准。修复标准关系着修复的实际效果,而我国修复制度正是缺少对修复标准的明确与统一,才会造成司法上的难题。

制定合理的修复方式。《环境责任指令》将修复依次分为三个部分：基本修复(修复至回归基线条件)、补充性修复(在基本修复不能完全修复的情况下采取的弥补手段)、补偿性修复(赔偿修复过程中的环境损失)[11],并鼓励在修复困难时通过替代性修复确保修复责任的落实。三个修复环节依次进行,修复方式合理有序。关于上述修复环节,2016年我国环境保护部发布的《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》中也曾提到,只是缺乏法律层面的确定。

突出行政救济作用。由于生态环境损害救济成本高、时间长,无论是美国、欧盟还是我国,基本都以行政救济为主力,尤其是我国环境历史遗留问题不少,难以追究侵权人责任,需要依靠行政机关责任来弥补。而《环境责任指令》以突出行政救济为特点,行政机关在生态环境修复中担任重要角色,无疑与我国修复制度需要相契合。意大利环境法典规定在经营者不能或不愿履行反应义务时,由指定的行政机关代为履行,并且有权在损害发生后责令责任人或自行采取预警、预防、修复措施,并保留追偿权利,体现出行政机关的兜底作用。在修复过程中,也由行政机关评估、决策修复措施和顺序。法国环境法典中,行政机关同样在生态环境修复中起兜底作用,对于无主土地或无责任人的情况下,由国家承担修复责任。在修复过程中,重大评估、决策,如用以确定修复标准的土地未来用途判定等仍由行政机关负责,充分利用行政机关的高效率与强制力。此外,责任人承担修复费用,相关主管部门仍会支付有限津贴辅助修复,促进生态环境的恢复,即增加行政机关为责任主体辅助修复。

环境法典以环境资源与人之间的特殊关系为调整对象。随着时代发展,虽然环境资源法的内容不断丰富,但环境法典注重生态环境整体性、以公法调整为主的法律体系性质没有变,作为基础性规定或者说一般法,对涵盖具体性规定的特殊法有重要指导作用[12]。生态环境修复责任规定在环境法典生态环境责任编中,也应是一种基础性、综合性责任制度,并突出其环境法的专门性责任,以完善我国环境法律责任体系。生态环境责任编明确规定生态环境修复责任的具体构想如下。

(一)立法模式

我国可采取将生态环境修复责任制度在“生态环境责任编”中独立成章的立法模式。参考我国《民法典》“编、章、节、条”的立法惯例,在生态环境责任编中,将“生态环境修复责任”独立成章,其中分别规定适用范围、基本原则、通用规则三节。这样有利于彰显生态环境修复责任的独特价值,突出环境法律责任的专门性。

(二)适用范围

生态环境修复责任兼具民事、行政和刑事责任的多元性与综合性,在刑事、民事、行政诉讼中都可以适用生态环境修复责任,要求责任人履行修复义务,救济受到损害的生态环境。需要注意的是,《民法典》侵权责任编第7章共7条,明确了生态环境修复责任的部分原则性规定。但环境是最具有普惠性和非排他性的公共产品,生态环境修复责任具有明显的公益性,有别于补救受损私益的民事责任。环境法典以公共利益为本,可以弥补该点不足,作为《民法典》修复责任的衔接与补充,以突出损害的环境公益性。

除了诉讼案件,在协商、调解、仲裁等非诉情形下也可以合理适用。与诉讼相比,非诉程序速度更快、成本更低、程序更灵活。将生态环境修复责任适用范围扩展至非诉解决方式,也有利于更快捷地促进生态环境保护。

(三)基本原则

参考联合国提出的生态系统恢复基本原则与域外国家立法,联系我国立法、司法实践,结合生态环境修复的实际需要,我国环境法典可以明确以下生态环境修复基本原则。

“污染者付费”原则。“污染者付费”原则是指对生态环境排放污染物的主体应当承担一定费用,以补偿其污染行为对生态环境造成的损失。污染者大多是损害生态环境的直接责任人,以污染者付费原则为基础,符合法律公平正义的价值理念。

严格责任原则。严格责任是指不论责任人是否存在主观上的过错,以法律的特别规定为准,责任人造成法律规定的结果且不能提出合法的抗辩理由时,就要承担相应的法律责任。确立严格责任更有利于确定修复责任人,减少实际司法难题,保证修复责任得以履行。

预防原则,即“预防为主、防治结合、综合治理原则”的简称,该原则同样是我国《环境保护法》的基本原则之一。生态环境损害具有不可逆性,且生态系统具有整体性[13],以生态系统整体结构、功能的良好运转为目标,采用预防为主、综合防治原则更有利于维护生态环境整体功能与价值。

(四)通用规则

明确责任主体范围。环境法典生态责任编应明确规定修复责任主体包括直接责任人、间接责任人、地方政府部门。首先,目前我国生态环境修复主体主要针对直接损害人,依然秉承“污染者付费”原则,导致成本庞大的生态环境修复难以完全落实,“企业污染、群众受害、政府买单”的困局未能完全**。合理延伸至间接责任人,不仅有利于落实修复责任,推进生态环境的恢复活动,更有利于教育社会大众,贯彻绿色原则。其次,明确地方政府部门生态修复的兜底责任,特别是在生态环境遭受自然退化和自然灾害,或者虽属人为破坏但责任主体已不存在的情况下,地方政府部门应当负有修复生态环境的法定义务,如未能履行此项义务导致生态环境持续恶化,则应依法追究相关责任人的生态修复责任。政府机关的不当行政行为也会间接导致生态环境损害,同样需要依法承担连带修复责任。

明确责任形式。环境法典应当明确规定行为责任优先于经济责任适用,并灵活运用替代性修复。《民法典》原则性地规定了环境修复的行为责任与经济责任两种方式,并明确行为人首先承担环境修复的行为责任,若合理期限内未履行,则承担相关费用即经济责任。环境法典在与民法典的规定衔接的同时,应吸收最高人民法院有关环境公益诉讼司法解释的创新规定,具体规定环境修复行为责任的种类,比如停止侵害、排除妨碍、消除危险、修复环境等责任形式,并明确规定生态环境修复的程度,即将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。在无法完全修复的情况下,可以准许采用替代性修复方式,即在受损区域无法修复或者没有必要修复的情况下所采取的异地或者其他方式治理。但采用替代性修复责任的前提必须是“无法完全修复”,是在现实情况限制下所采取的不得已措施,环境法典应明确适用替代性修复责任的限制性条件。

统一修复标准。我国可以将生态环境修复能够达到的最高水平作为修复标准。各地生态环境实际情况不同,受损情形各有特点,能够修复到何种程度需要因地制宜地分析、评估。在实际确定修复标准时,可以考虑以下因素：第一,污染地未来规划用途如自然保护区用于提供生态环境服务,对生态环境质量要求更高,自然修复标准更高。第二,当前可得技术与成本。生态环境修复技术、资金要求高,我们要尽可能使有限的资金、技术使用效率最大化。第三,当地生态环境整体性功能。生态环境修复的主要目的是恢复生态环境整体功能,保持生态系统的稳定。第四,尊重各方意见。修复过程中,要尽可能尊重不同利益主体的需求。

建立修复基金制度。首先,需要明确资金来源。我国目前对于修复资金管理漏洞较多,管理主体不明,资金来源局限于责任主体缴纳费用与罚款、政府拨款。我国修复基金的资金来源可包括政府财政投入、诉讼所得修复费用、社会捐赠三个部分[14]。生态环境修复耗时长、技术要求高、资金投入巨大,且我国环境问题历史较久,单靠不定期的财政投入难以满足生态环境修复的需要。因而环境法典可以借鉴美国《超级基金法》,规定由政府组建生态环境修复专门基金,将修复基金投入纳入各级政府年度财政预算,由政府提供主要资金。同时,畅通吸纳社会资金渠道,以社会捐赠资金作为补充,通过全社会的共同参与,解决环境破坏这一社会问题。诉讼所得修复费用也应纳入修复基金账户,确保诉讼所得修复费用如实使用在生态环境修复上,达到保护生态环境的诉讼目的。其次,严格限定生态环境修复基金的启动条件。修复基金启动条件过宽极易导致资金紧缺问题,不利于修复基金长期运行。因此,我国修复基金制度应限定于仅在无法确定责任人或责任人无法承担修复资金时启动,并且有权向实际责任人追偿,体现其兜底作用。最后,加强生态环境修复基金的监管。第一,建立专门的监管部门。参考分权制度[15],基金会的构成可分为资金管理与监督两个部分。以基金会的行政部门进行管理,主要包括资金的审批、使用;以独立的监管部门监督资金使用,保证基金的使用效率。第二,坚持专款专用。基金使用范围严格限定于生态环境修复,禁止挪作他用。监管部门要定时审查拨款路径、使用情况,确保修复基金落实到生态环境实际修复过程中。第三,明确资金的使用程序。明确应由申请人或政府主动申请,申请时一并报送环境受损情况、修复方案等材料供管理部门审批;由监管部门监督审批行为,管理部门在期限内审核材料与实地考察。视审批情况启动基金的,申请人定期如实汇报基金使用与修复情况;拒绝启动资金的,告知具体原因。严格的使用程序有利于平衡管理主体与监督主体之间的权利,规范基金使用,保证基金长期有效运行。

完善修复程序。首先,环境法典应明确规定生态环境修复的一般程序规则,包括修复方案的编制规则、修复措施的实施规则、修复结果的评估和验收规则等。以一般性规定明确程序,指导司法实践以及后续相关下位法的制定。其次,增加损害行为人的预防与应急反应义务。损害行为人作为与生态环境修复密切相关的直接或间接责任人,是最先接触生态环境损害的主体。由损害行为人承担预防、损害发生后的第一反应义务,有利于在最短时间内进行应急处理,最大程度防止生态环境损害危险与威胁的扩散。如果损害行为人未履行该义务,可以通过适当增加损害赔偿的方式作为处罚,确保行为人切实承担责任。最后,建立第三方评估机制。可以规定由政府授权认定拥有相关资格的专业机构或人员与行政机关合作进行修复评估、决策、验收工作,保证修复效率,避免浪费投入资金。对于未达到修复标准的,可拒绝验收,并要求继续修复。实在难以修复的,专业评估后可灵活运用替代性修复。该方式有利于专家提供专业知识与技能,有效弥补修复主体对技术方面的缺失。第三方机构的介入可主要集中在三个阶段：第一是修复前的准备,第三方运用专业知识,在联系当地生态环境与受损程度的基础上,评估修复目标与修复的可行性,综合各项相关因素,制定最合理有效的修复方案与应急机制,为修复工程提供重要技术参考。第二是修复过程中对生态环境的监控,保证修复工程以正当方式进行,其产出的生态环境影响控制在合理范围内。第三是修复后的验收,第三方机构要在自身技术的支持下,对修复成果进行最后评估、测量,保证修复工作基本达到修复目标与法定的修复标准。

明确规定生态环境修复的监督主体及其职责。第一,行政机关仍然是主要的监督主体。我国若要建立生态环境修复监督制度,行政监督应该与修复工作同步,从修复方案起草时就介入,确保责任主体及时落实修复责任。在实际修复中,监督修复责任人按照修复方案进行并随时针对新问题调整修复方案,保证验收程序的合法合理。在修复完成后,还需要对实际修复效果进行评估、考察,确认修复工作达到修复目标。第二,明确社会公众是重要的监督主体之一。知情权的保证是落实公众监督的前提,首当其冲的是生态环境损害、修复方案等信息公开。依靠现代社会发达的网络等信息工具,公开生态环境损害与修复情况等信息,使公众能够充分表达自己的意见与建议。保证公众有机会参与修复方案的制定,尤其是受到生态环境损害不利影响的相关方,使修复方案反映公众的利益诉求。实际修复过程中,公众监督修复过程与最后的修复效果也有利于发现修复过程中的新问题,保证修复成果达到修复目标。

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