卢成会 李 祥
（安徽工业大学公共管理与法学院，安徽 马鞍山 243032）
从本质上讲，社会养老保障是国家依据强制性力量对社会剩余财富和养老利益的权威分配，其分配过程不可避免地会受到某种价值观念的约束和引导，即“在社会福利体系内，人们无法逃避各种价值选择”［1］。社会养老保障作为现代社会生活中最重要的制度安排，深受工具逻辑思维的影响。在构建社会养老保障制度的过程中，工具逻辑思维的价值取向、该思维与社会养老保障的关系以及对社会养老保障制度的影响等问题，是学者们研究社会养老保障制度的关键点和切入点。深入探寻社会养老保障建制中工具逻辑思维的内涵，不仅有助于拓展社会养老保障建制中价值理念的研究议题和视野，而且有助于从科学的角度看待社会养老保障建制中的各种问题。
社会学家马克斯·韦伯提出了社会视域下的“合理性”概念，并将其划分为工具理性和价值理性两个维度。自此，“合理性”成为认识社会问题的理论框架。他认为：工具理性是“根据客观需要或期待来安排行动，这种客观需要被当作行动者所追求和经过理性思考、可计算性的目的手段，并通过成本与收益之间估价设法预测其可能的后果”［2］31；
价值理性是“依据伦理道德、审美信仰等来采取行动，它不关心能否获得收益或成功，而是通过行动实现人的自身价值，即伦理、道德、信仰等，属于主观合理性”［2］32。从基本属性来看，工具理性更注重效率，价值理性更注重公平和正义。随着市场经济理念深入人心，工具逻辑思维已延伸到现代社会生活的各个领域。
“理性是行为主体依据某一价值体系选择行动方案、评价行为结果的过程。”［3］因此，探析社会养老保障建制中的工具逻辑思维，应首先明确社会养老保障的目标是什么，其价值体系包含了哪些内容。纵观社会养老保障制度的发展历史，其目标的确立一般指向政治、经济、社会等客观需要，其价值也主要包括推动政府治理、实现社会稳定、促进经济发展等内容。吉登斯指出，“构建福利国家就是要驱散社会主义威胁”［4］；
安奈兹认为，“社会福利能够对抗懒惰、贫困、疾病、污浊、愚昧等社会问题”［5］；
米尔丝认为，“社会保障对家庭的支付能力以及个人和集体消费的扩大起到了积极的推动作用，并刺激了企业的产品销售”［6］。可见，围绕政治、经济、社会等客观需要来设计社会养老保障制度，是西方理论界的共识。这种共识在具体实践中主要体现为，政府通过制定适当的社会养老保障法律与政策来推动相关目标的实现，从而巩固资本主义制度并保证其得以延续。社会养老保障建制中的工具理性是指，按照某种或某些社会客观需求，来对社会养老保障制度进行设计和建设，力图通过技术化的手段或程序，来实现或满足这些特定的目标或需求。因此，我们认为，社会养老保障建制中的工具逻辑思维的关注点在于社会财富的转移力度和转移成本、具体的受益（政治、经济、社会）内容等。也就是说，工具逻辑思维强调的是建构社会养老保障制度对推动政府治理能力、实现社会稳定、促进经济发展等的作用，以及建构该制度的成本与效率。
工具逻辑思维作为现代社会中的一种具有“合理性”的方法论被大家所普遍接受，并广泛地运用于不同的社会领域，成为现代社会重要的理性思考模式。“在20 世纪，工具理性几乎被等同于理性本身。”［7］无论从社会养老保障的制度、结构、管理等顶层设计层面，还是从社会养老保障的基金筹集、基金分配、基金运营等技术方案层面来看，工具逻辑思维都无处不在。从1884 年德国创建社会养老保障制度以谋求社会稳定，到1935 年美国颁布《社会保障法》来促进经济复苏，再到1948 年英国宣布建成福利国家来抵御社会主义意识形态的扩散，直至今天，西方各国政党将社会养老保障制度作为获取执政地位的重要竞选工具，该制度一直以工具逻辑思维模式作为其发展的基础，并表现为通过运用计算推衍出的运行手段和程序，来为政治、经济、社会等机构服务。可以说，工具逻辑思维为西方社会养老保障制度的建设，提供了一定程度的理论基础和技术方法支持，并从客观上推动了社会养老保障制度在西方社会的快速发展。具体而言，其积极影响主要体现在以下4 个方面。
一是西方各国政府重视运用社会养老保障这一治理手段来解决社会客观需要的问题。社会养老保障制度不仅牵涉政府、企业、个人等多个相关主体的切身利益，而且与国家的政治、经济、文化、社会等方面有着密切联系。作为一项复杂的系统工程，该制度的持续发展必须以政府强有力的支持作为保障。工具逻辑思维在社会领域的扩张，让西方各国政府看到了社会养老保障制度在巩固政治统治、实现社会有效治理及推动经济发展等方面的现实价值，进而通过积极构建该制度来实现其预期的政治目标。“社会保险作为国家一定政治制度形态下的政策安排，本质上是统治阶级维护阶级统治的社会控制手段。”［8］工具逻辑思维在一定程度上为政府积极干预社会养老保障制度提供了可能性，也在客观上为社会养老保障制度的发展提供了较好的政治保障。
二是西方各国政府重视协调社会养老保障制度与其他外部要素之间的关系。实践经验表明，任何超越或滞后经济、文化、社会等环境要素的制度设计都难以持续。与外部环境保持一致，成为社会养老保障制度建设所要遵循的重要规则。“西方社会保障制度变迁的过程，也是其经济、社会、政治与文化环境变化的过程。”［9］随着工具逻辑思维在社会领域的渗透，西方各国政府在制定社会养老保障制度的技术方案、操作路径时，尤其重视政治、经济、文化等社会结构的客观需求，一直积极地协调该制度与政治、经济、文化等要素之间的关系，为这一制度的可持续发展营造较好的外部环境。
三是社会养老保障参与主体特别重视科学技术在管理过程中的运用。社会养老保障制度内容繁多，既涉及缴费率核算、替代率确立、通货膨胀率预测等复杂计算，也涉及政策制定、基金运营、待遇发放、财务安全保障等业务流程规划。面对如此复杂的任务，只有借助先进的科学技术手段，才能对实践过程进行有效的计划、组织、协调、控制和监督，从而实现预设目标。“没有先进的科技系统支撑，现代社会保障制度不可能良性运行甚至不可能实施。”［10］42工具逻辑思维强化了相关科学技术在社会养老保障制度实践中的运用，提升了该制度实施者的管理水平及制度的运行效率，是该制度体系构建不可或缺的基础条件，客观上推动了现代社会养老保障制度持续高效地发展。
四是西方多数国家在实施社会养老保障制度时都秉承效率优先的逻辑。社会养老保障效率可划分为微观效率和宏观效率两个层次。微观效率涉及社会养老保障制度管理的成本与收益之间的计量问题；
宏观效率是社会养老保障制度运行带来的社会、政治、经济等外在效益的总和。历史实践证明，只有解决好这两个层次的效率问题，社会养老保障制度才能最大限度地利用好社会资源，达到该制度的预期目标。“效率是帮助社会保障实现公平目标的必要手段”［10］17。依据工具逻辑思维，智利、新加坡等国在社会养老保障制度中融入效率优先逻辑，通过优化管理、差异化设计等方式来实现该制度的微观效率和宏观效率。这在客观上形成了该制度持续发展的先决条件，对建立适合自身国情的、高效的社会养老保障体系意义重大。
综上所述，受工具逻辑思维影响，西方社会普遍肯定社会养老保障制度的价值。这种思维模式，不但在一定程度上明确了西方社会养老保障制度构建的技术方法和基本理念，而且奠定了实践这一制度的思想基础，成为该制度在西方社会持续发展的动力支持。
尽管工具逻辑思维促使西方各国主要依据社会结构的客观需要来设计社会养老保障制度，客观上推动了该制度的发展，但工具逻辑思维的拓展也在很大程度上挤压了价值理性思维的空间，出现了排斥价值理性的现象，导致社会养老保障的建制忽视了人类自身需要的重要性。其中，最主要的问题就是对老年人生存安全和幸福感的忽视。具体来说，体现在以下4 个方面。
一是社会养老保障制度被异化为满足社会结构客观需要的手段，其发展出现泛经济化、泛政治化现象，其实践背离自身发展的基本规律。受工具逻辑思维影响，西方社会养老保障制度已发展成主要满足社会结构客观需要的工具，其设计以满足社会结构客观需要的有效性为主，对于制度本身是否合理、是否符合自身发展规律多有忽视。这对社会养老保障制度的发展来说是一个极其危险的陷阱。一方面，国家会不切实际地提高社会养老保障的供给水平。如20 世纪50 年代初，西方资本主义国家为对抗社会主义意识形态的传播，巩固资本主义的政治统治，提出构建福利国家的设想。在这些国家，各个政党为获得执政权，将“提高社会养老保障供给水平”作为竞选工具并不断加码，最终导致高社会福利陷入难以持续的困境。另一方面，国家会刻意降低社会养老保障的供给水平。如苏联解体后，西方资本主义国家认为社会主义制度威胁减小，多数国家为更好地维护资产阶级的经济利益，开始对社会养老保障制度进行重返“自由”的改革，致使许多老年人的生存安全无法获得有效保障，使得该制度失去了应有的作用。由此可见，工具逻辑思维的泛滥有可能导致社会养老保障制度脱离其本质，陷入难以持续的困境。
二是随着效率优先逻辑的渗透，社会养老保障制度的实践忽视了实质平等的重要性，从而无法为每个老年人提供安全的生活保障。在工具逻辑思维引导下，西方社会养老保障制度的设计亦遵循可计算性原则，对于社会养老保障制度构建的每一个过程和细节，都依据经济、政治、社会等的收益这一最简单的数学逻辑来进行决策。在此情况下，政府以追求效率最大化为主要目的，通过对社会养老保障权益分配的差异性设计来实现所设定的工具性目标。也就是说，在效率优先逻辑下，只要有助于工具性目标的实现，任何社会养老保障权益分化带来的差异都是合理的、可以接受的。这样的社会养老保障权益分配体系，对于在市场竞争中处于优势地位的精英群体是有利的，但对于在市场竞争中处于劣势的弱势群体却很不友好，甚至最终可能造成部分弱势的老年群体无法获得有效的生活保障。因为，这样的分配体系忽视了实质平等的重要性，背离了社会养老保障制度是要分享社会经济发展成果的原始诉求，即“政府必须让它所统治的人过上好的生活，它必须对每个人的生活给予平等的关切”［11］。
三是社会养老保障制度沦为纯粹的社会治理工具，出现工具逻辑思维压制价值理性的现象，从而降低了社会养老保障制度建设中人的主体性地位。工具逻辑思维是以支配自然界为前提的。受其影响，当用支配自然界的方式来进行社会养老保障制度设计时，关注点就会很自然地集中在对社会结构客观需要的选择上，而将人类社会的独立、自由、尊严、人道等排除在外。这就导致为实现某种工具性的需求而否定人的生存价值与正义的现象出现，即由于排斥人类的价值判断和道德自觉，从而降低社会养老保障制度建设中人的主体性地位。然而，社会保障权归属于人的价值，每个人都有获得尊严生活的权利。从长远来看，工具逻辑思维对社会养老保障制度建设的影响，不仅表现为对社会成员养老保障权利和生存安全的弱化，而且表现为对人类独立、自由、尊严和道义的伤害，不利于社会文明的进步。
四是社会养老保障制度专注于功利要求，忽视集体主义价值的重要性，不利于互助精神的培育。基于工具逻辑思维，制度构建者将片面追求功利性价值视为社会养老保障制度发展的重点，希望通过对该制度管理及相应规则的制定来实现经济良性发展、政治有效治理、社会安全稳定等效用的完整性和最大化。这让功利成为一切行动的判断尺度和评价标准，而增进公众利益和民生改善的重要性则被忽视。但这一实践的危害至少表现为两个方面。其一，这种社会养老保障制度带有很强的利益偏好色彩，处于优势地位的社会群体成员会得到更多的养老保障支持，而处于劣势地位的社会群体成员却难以获得合理的养老保障支持。其二，这种社会养老保障制度通常是精英群体根据功利的需要来制定的，是单方面的决定。长此以往，这势必会挤压基层和弱势群体的生存空间，使其难以公平分享社会经济的发展成果，从而最终导致社会群体之间分化和矛盾的加剧。
综上所述，我们认为，在工具逻辑思维的引导下，西方国家的社会养老保障制度设计主要遵从于社会结构的客观需要和效率优先逻辑，而对于人类自身的需要及其目的的正当性缺乏关心，从而导致社会养老保障制度的发展与人的主体性、自身发展规律等出现矛盾，最终影响了社会养老保障制度的可持续健康发展。
工具逻辑思维给社会养老保障制度实践带来的问题越来越多，多数西方国家的社会养老保障制度因此陷入难以持续的困境。对此，我们认为，在社会养老保障建制中应强调人的主体性地位的发挥，通过贯彻“以人为本”的理念来破除工具逻辑思维对社会保障制度发展的束缚。当然，坚持“以人为本”并不是完全否定工具逻辑思维的合理性，而是强调对于社会养老保障制度的构建必须将人放在核心的位置。也就是说，老年人的生存安全和幸福才是社会保障制度发展的最终目的。具体而言，“以人为本”理念在社会养老保障建制中的回归至少应包括3 个方面的含义。
一是社会养老保障制度设计应当以满足人的养老需要，而不是以满足政治、经济等社会结构的客观需要为前提。从本质上讲，政治、经济等社会结构是人类获得更好生存和发展的工具，是人类为实现自身幸福而创造的基本手段，但工具逻辑思维在其中的渗透使得社会结构的客观需要成为养老保障制度建设的重点，而人类自身的需求反而成为这种需要的附属品。这不仅会弱化人类自身在社会养老保障制度建构中的地位，而且会给社会养老保障制度的可持续发展带来不利影响。社会养老保障制度的建制经验提醒我们，其存在的重大价值就是满足人的未来需求，在其设计与实践中不能只重视社会结构的客观需要，而忽视人类的自身需要。只有秉承“以人为本”理念，将满足人的养老需求作为政策设置的出发点和落脚点，才能从根本上化解工具逻辑思维的无限渗透带来的负面影响。
二是社会养老保障制度设计应当平等地重视所有人的养老需要，而不是根据政治治理、经济发展、社会稳定等特定需求，人为地仅照顾部分人或部分群体的养老需要。“以人为本”理念所指的“人”是指所有的人。随着人口老龄化加剧、家庭养老功能逐渐弱化等现象的日益突出，绝大多数退出劳动领域的老人都依靠社会养老保障生活，其养老保障水平直接关乎他们的安全、独立、自主及尊严。依据现代人权要求，在安全、独立、自主及尊严层面，每个老年人或老年群体都不应该被区别对待，都应平等地享有生存安全和生活幸福的权利。然而，实际上，受工具逻辑思维影响，社会养老保障建制中的权益划分更偏向于对政治、经济、社会等贡献较大的人群，这直接导致许多老年人连基本生活都无法获得有效保障。长此以往，这必然会造成社会养老保障制度的畸形发展。因此，只有在以所有人的养老需要为目标的基础上进行社会养老保障制度建设，才能保障每个老年人都能平等地获得安全、独立、自主及尊严，才能实现社会养老保障制度的可持续健康发展。
三是社会养老保障制度设计应当把握好养老保障权益分配的合理边界，尊重养老保障制度发展的基本规律。历史经验告诉我们，社会养老保障制度之所以有存在的价值，主要在于它能够为每个老年人的生存和幸福提供必要的保护，即尊重每个老年人的生存和幸福权利。然而，工具逻辑思维的过度渗透使西方社会养老保障制度演化为纯粹的政治工具，致使该制度超越或滞后于人们的需求以及社会经济发展的承受能力，让这一制度存在的正当性严重受损。西方资本主义国家对此有着深刻的教训。为对抗社会主义意识形态的传播以及争取或巩固执政地位，西方资产阶级政党以提升社会养老保障水平为筹码，最终导致社会养老保障制度陷入政治泥潭而不能自拔，严重影响了该制度的可持续健康发展。因此，对于社会养老保障制度的设计，应充分重视并把握好养老保障权益分配的合理边界，尊重该制度发展的基本规律，防止工具逻辑思维过度渗透带来的负面影响。
总的来说，对于现代社会养老保障制度的构建，只有秉承“以人为本”理念才能有效保护每一个老年人的生存和幸福权利，社会养老保障制度才能按照其自身应该遵循的规律健康运行。
改革开放以来，对于社会养老保障制度的建设，我国借鉴了许多西方国家社会养老保障的建制经验。这些经验在推动我国社会养老保障事业快速发展的同时，也让我们对其建制理念产生了一定的依赖。在改革开放后的一段时期内，我国政府将社会养老保障制度改革视为经济改革的主要配套措施，并重点服务于国有企业改革。在新时代背景下，我国社会养老保障制度建设应深入挖掘马克思主义理论及中国传统文化所包含的思想精髓，消除西方工具逻辑思维带来的不利影响，构建与***新时代中国特色社会主义思想相一致的社会养老保障价值理念体系。具体而言，我国在当前的社会养老保障制度实践中要努力做好以下4 点。
一是积极推动新时代社会养老保障制度实践发展的公平化改革。我国社会养老保障制度中工具逻辑思维泛滥的问题，是在制度调整和改革过程中出现的，由此而产生的不公平现象已引起社会的普遍关注。值得我们思考的是，社会养老保障制度的全覆盖改革，即将每位老年人都纳入社会养老保障体系，固然十分重要，但这依然无法从根本上解决工具逻辑思维带来的不公平现象。结合西方社会养老保障实践的经验教训，我们认为，对社会养老保障制度的建设，不仅要注重实现制度覆盖的形式平等，而且要注重实现制度分配结果合理的实质性公平，从总体上防止部分老年人因为社会养老保障制度的设计缺陷而陷入生存困境。要实现这一目标，就需要强化社会养老保障制度分配的共享理念。与市场初次分配追求效率不同的是，社会养老保障制度作为重要的再分配机制，应坚守好共享发展成果的公平精神，通过构建惠及全体的社会养老保障制度，让每个老年人都过上幸福的晚年生活。***总书记指出，让所有老年人都能有一个幸福美满的晚年，是全面建成小康社会的应有之义［12］。需要明确的是，积极推动社会养老保障制度实践发展的公平化改革，要与新时代中国特色社会主义国情相结合，而不是通过无上限的“拔高”来让社会养老保障制度误入绝对平均主义的境地。这一制度的最终目标应是确保每个老年人都能够分享到社会经济发展的成果。政府可将农村养老发展纳入乡村振兴规划，推动城乡社会养老保障供给水平协调发展；
可通过提升低收入老年人群体的养老保障待遇标准，逐步缩小职业群体间社会养老保障待遇的差异；
可通过提高统筹层次，解决日益增大的区域性社会养老保险待遇差距问题。
二是注重强化新时代老年人的社会养老保障权利建设。从近些年我国社会养老保障制度实践的情况来看，尽管社会养老保障已基本实现了制度上的全覆盖，但许多老年人获得的保障水平依然较低，其基本生活和安全仍无法获得有效保证，而且还有部分老年人依然长期被排除在社会养老保障制度之外。追溯这一问题的根源，我们认为，我国老年人社会保障权利建设长期滞后是主要原因。而改变老年人低社会保障水平的关键在于建设和维护好老年人的社会保障权利。“首先，社会权是一种身份权利，是以其属于某个国家、地区的居民资格以及弱者的特定身份而获致并享有这一权利；
其次，社会权是一种积极权利，需国家施行积极作为，保障公民体面生活、尊严生存；
再者，社会权是一种受益权利，即给予权利人以相关物质上的利益或行为上的帮助。”［13］因此，对新时代社会养老保障体系的建设，要通过对社会养老保障制度立法的完善来加以实现。只有将老年人平等拥有社会养老保障上升为基本权利，从法律层面确立老年人过上幸福晚年生活的正当性和不可剥夺性，才能真正建设好可持续发展的社会养老保障制度。一方面，各省市可根据《中华人民共和国老年人权益保障法》等法律法规，结合本地区社会经济发展水平，制定更加规范的社会养老保障事业发展条例，促进社会养老事业和社会经济协同发展；
另一方面，各省市可通过完善社会养老服务立法，鼓励企业、家庭等其他组织以各种形式来参与并支持社会养老保障事业发展，不断拓展社会养老保障的供给能力。
三是社会养老保障制度设计要关注老年人美好生活需求的实现。党的十九大报告作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断，这表明我国社会养老保障制度发展背景发生了根本性变化。在新时代，如何协调好社会养老保障制度与社会主要矛盾之间的关系，对于保证老年人生存安全及社会整体化发展具有重要的现实意义。满足老年人对美好生活的向往，既是党中央坚持以人民为中心根本立场的具体体现，也是实现老年人共享社会发展成果和国家保证老年人晚年幸福责任的实际呈现。******提出“把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”［14］。可见，重视对老年人美好生活需求的实现，就是贯彻党的群众路线目标的基本手段。新时代社会养老保障制度建设，不能偏离这一目标，否则必然会损害这一战略的自身价值和内在功能。政府应结合社会经济发展不平衡的实际，在做好老年人基本生活保障的基础上，推动社会养老保障制度向多层次发展，更好地满足老年人日益增长的美好生活需要，不断增进老年人的基本福祉。社会养老保障供给应在保证对老年人经济供养的基础上，着重给予老年人生活照料、精神慰藉等方面的支持。各地区应积极推动医、养、康相结合的社会养老保障发展模式，更好地满足老年人多样化、多层次的社会养老保障需求。
四是发展社会养老保障制度要强化制度整合。作为一项复杂的社会系统工程，社会养老保障制度想要做到真正的“以人为本”，必须由政府适时地推动社会养老保障制度的整合，才能最终实现该制度在职业群体间、城乡间的一体化发展。受城乡二元结构、分配制度等因素影响，我国社会养老保障制度尚未达成一体化建设目标，城乡之间、不同职业群体之间、区域之间的社会养老保障差异非常明显，社会养老保障制度碎片化现象十分突出。社会养老保障制度长期保持碎片化状态，不但会增加该制度的运行成本，而且会造成城乡之间、职业群体之间、区域之间的冲突矛盾，降低社会的凝聚力。因此，解决好社会养老保障制度发展的碎片化问题，实现制度的高度整合及一体化发展，是实现社会养老保障制度“以人为本”发展的必然选择。要做到这一点，就需要政府从社会养老保障制度的立法、管理、财政等多个结构层面制定改革策略，改变过去“头痛医头，脚痛医脚”的被动局面。政府应不断推进机关事业单位和企业职工、城乡居民养老保险制度的整合，逐步缩小不同职业群体之间社会养老保障的差距；
同时，鼓励区域间社会养老保障资源、信息、服务等的共建共享，通过优化财产投入、筹资模式等方式，实现区域社会养老保障事业一体化的高质量发展。