对美国武器装备竞争性采购发展的研究与思考

黄李昊 /中国航天科技集团有限公司

崔永双、杨婷 /航天工程咨询（北京）有限公司

边明明 /中国空间技术研究院

当前，竞争性采购模式在我国装备采购领域持续推进，竞争范围和层次不断深入。毋庸置疑，合理有序的竞争对推进装备发展、技术进步、质量提升和成本降低，以及壮大国防工业基础、培育国防工业力量等具有积极的促进作用。

然而忽略国防科技工业的特殊性，过分强调竞争，也会带来一系列的问题。如多源研制生产，重复投入，造成国家资源浪费；
原始性前沿性创新积极性不足；
竞争对成本的抑制带来的供应链和产品质量稳定性的冲击影响；
竞争可能导致的技术方案的过度优化或者创新技术的谨慎使用；
竞争引发的行业内和行业之间的抗争意识导致的技术沟通和交流受阻；
微小企业无法进入竞争行列，而传统优势企业为了寻求更多竞争机会而被迫消减主业资源，导致传统核心竞争力的下降，甚至使得多年来形成的分工明确的武器装备科研生产布局变得分散、琐碎，从而影响武器装备技术的进步。本文通过对美国武器装备竞争性采购特点的分析研究，提出了我国武器装备竞争性采购的几点建议。

1.维持武器装备竞争态势是其基本政策主张

美国一直将竞争作为指导武器装备采办活动的基本主张，并持续出台相关武器装备采办和国防工业政策以维持武器装备市场的竞争态势。美国颁布的《2009 年武器系统采办改革法》规定，在每一个重大采办项目全生命周期的“主包和分包层面上，必须要有竞争或竞争选项”，“要保证主承包商在进行重大武器系统的主要分系统和部件的研发和制造外包决策时，能够‘充分而平等地对待’除自己以外的所有合格供应商”。2010 年、2012 年、2015年度颁布的“更佳购买力”（BBP）1.0 计划、2.0计划和3.0 计划，均将“促进有效竞争”作为核心战略之一，突出强调维持竞争态势，并适应新形势提出推进竞争的新举措。美国国防部于2015 年和2017 年连续发布了两版5000.02 指示《国防采办系统的运行》，强调“在一个技术项目、服务合同或采办项目的整个过程中，在可能的情况下，要最大限度地维持经济有效性，在主承包商和分承包商两个层次开展竞争”。

2.实际推行灵活快捷高效的武器装备采办模式

美国法律在强制国防部武器装备采办合同按照法定程序进行竞争的同时，一直为竞争豁免留着很大余地。如允许在只有1 家合格供应商、需求紧迫而竞争会延误合同签订、维持国防工业稳定和应急动员能力所必需等情况下，可以免除竞争。其中将只有1 家合格供应商作为免除竞争的法定条件，为国防部在正常采办中采用非竞争合同留下了很大余地。美国2015 年和2017 年连续发布的两版5000.02 指示中虽然强调“在一个技术项目、服务合同或采办项目的整个过程中，在可能的情况下，要最大限度地维持经济有效性，在主承包商和分承包商2 个层次开展竞争”，但明确了“在可能的情况下”这一前提，为竞争豁免留有很大的余地。

2015 年美国颁布5000.02 指示，对国防采办程序的原有流程框架进行了重构，取消原来单一的采办模式，实施多类型的采办模式，构建了6 种国防采办项目模型。2020 年美国国防采办程序再次进行调整改革，将国防部5000.02 指示多年惯用的名称《国防采办系统的运行》变更为《适应性采办框架的运行》，对原有6 种采办项目模型进行了整合，推出了6 种采办路径，新增了“中层采办”路径，该路径通过裁剪冗余采办程序、大量复用现有技术、依托现有的成熟武器系统平台进行升级或加装，以形成敏捷高效经济的解决方案，及时向战场投送新的作战能力。国防采办路径和业务管理更灵活自主，也更精简快捷有效，可根据各类采办项目的特点和风险“量体裁衣”，压缩传统采办程序、提升采办效率，以应对未来战场环境的高度不确定性、实现作战能力的快速提升，这是美国“基于效果”战略模式的必然要求。

3.武器装备采办竞争更多地集中在前期阶段

武器装备研制的核心内容是新技术的应用和新方案的工程化实现，所以只有在前期阶段竞争中的获胜者，才有可能在后期阶段具有承研承制的资格。因此，武器装备研制前期阶段采办竞争相对较多，而后期阶段竞争较少，很多情况下，一旦研制合同甚至技术研发合同签订，也就意味着在项目的后续阶段和全生命周期中，难以再开展竞争。

武器装备研制后期阶段开展竞争，费用投入巨大，可能得不偿失。以美国2 家主战飞机发动机供应商通用电气公司和普惠公司为例。20 世纪末，在F-35 飞机研制中，国会一再坚持两家公司研制一主（普惠公司的F135）一备（通用电气/罗罗公司F136）2 种型号的发动机，以备采购竞争。从2007 年起，国防部正式提出取消给备用发动机F136 的经费投入，但国会不同意。2010 年，国防部通过数据分析，认为备份发动机F136 的研制还需再投入大量资金，未来的竞争未必可以节省下这笔费用，因而坚持取消，国会最终同意，使得F-35飞机发动机的供应商由原来的“双源”转为“孤源”。

4.不同类型武器装备竞争存在较大差距

在美国，经过长期的演化，舰船、坦克、导弹等成熟武器装备及技术的研制和生产能力布局已经定型，并相对集中在少数供应商手中，用户与供应商的关系也已经固化，遏制了新的竞争力量的诞生和入市，这些领域研发的各个阶段，真正意义上的竞争机会不多。但像无人系统等正在崛起的新类型武器装备以及新材料、信息技术等不断创新的技术，由于研制和生产能力布局尚未定型，现实和潜在的供应源较多，能够也可以进行相对充分的开展竞争。

5.不苛求国防工业各领域保持竞争格局

美国法律虽然要求每种武器装备、技术和关键配套领域至少保持2 个供应商，即“双源”制，以维持竞争态势，但这一政策需要国家额外支出经费。因此，多年来美国国防部一直允许诸如航母、大型通用型军用飞机等工业能力处于“孤源”状态，尤其是近几年，又将两栖战舰、舰船核动力、火箭发射场等变为“孤源”。美国国防部解释它在2006 年批准2 个专门服务于国防部的中重型运载火箭发射业务合并（即从“双源”变为“孤源”）时称：“有些人将以消费者为中心且不触犯反垄断法作为判据，但国防部却要考虑更大的潜在利益，这种利益大于可能丧失的竞争，如有利于共享技术、创新性设计方法、节约费用和劳动力等，从而能够更好地确保进入太空的能力。”

为适应动态多变的军事需求，支撑美军“基于效果”的战略模式，美国对其长期采用的“一刀切”的武器装备采办模式进行了调整，实施灵活快捷有效的采办模式。我们也应当理性看待武器装备市场的垄断与竞争，构建有序高效的竞争环境，完善国防知识产权归属与利益分配机制，谨慎对待竞争，分类分层分阶段竞争。

1.理性看待武器装备市场的垄断与竞争

武器装备有着不同于其他商品的特殊性，如事关国家安全利益、国家计划主导、用户主体单一、产品品种和数量规模小、技术高度复杂、对创新要求高等。由此导致武器装备研制生产周期长，新系统换代频次低，在某些领域的武器装备市场上，由于新的竞争机会出现困难，市场供应主体的数量规模缩减，竞争态势恶化，市场失去了开展竞争的技术和工业基础，从而固化了国防工业的非竞争态势。但是，这种非竞争态势本身就是由武器装备市场的特殊性决定的，是武器装备市场竞争性需求不足与竞争性供应源不足相互作用的结果，我们应当理性看待，不必风声鹤唳，草木皆兵。

2.积极构建灵活便捷有序高效的竞争环境

国防工业部门与军方应建立长效协同机制，着力构建合理的、适度的、有序的竞争环境，在当前我国武器装备技术水平仍相对比较落后的形势下，充分发挥新型举国体制制度优势，依托传统优势力量开展武器装备研制生产，攻克制约我国武器装备发展的关键核心技术，提升武器装备技术水平、供给能力和供给质量。同时构建有序高效的竞争环境，军民通用的标准体系，将武器装备配套体系融入国家工业能力之中，形成强大的、灵活的武器装备供应能力。

3.完善国防知识产权归属与利益分配机制

在国防工业领域合理有序竞争的前提下，要注意技术专利的合理保护，加强对原始创新者的利益保护。在国防科技成果归国家所有的基础之上，准确把握新形势、新特点，深化知识产权改革，从政策上明确国防科研的产权归属、利益分配以及相关责任，破除制约知识产权发展的障碍，推动知识产权保护取得突破性进展，完善国防知识产权归属与利益分配机制，呵护企业技术创新的积极性。

4.推动武器装备竞争采办分类分级分阶段实施

谨慎策划竞争实施范围和实施程度，建议在武器装备领域开展分类分层次分阶段竞争，高效利用国家资源，促进创新技术应用和国防装备质量提升。

分类竞争。一是取消投入大、专业性强、传统分工优势明显，以及关乎人民群众安全、影响社会治安稳定的项目的竞争，由传统优势单位直接承研制造，军方加强质量、进度、成本监管。二是强化投入较小、技术成熟度高的装备项目，以及正在崛起的新类型武器装备等领域的竞争。

分层次竞争。一是弱化总包层面的竞争，经过多年的建设发展，各领域分别在一定程度上形成了技术优势明显、供应链体系稳定的传统优势总包单位，总包层面开展竞争不仅投入巨大造成国家资源的浪费，还会造成现有武器装备科研生产布局的混乱。二是在分包层面，尤其是一些技术成熟度较高，存在较多市场主体的零部件配套领域，强化竞争实施广度和深度。

分阶段竞争。一是针对武器装备研制生产不同阶段的特点，采取不同的采办模式。二是强化技术预先研究阶段的竞争，以技术预先研究阶段竞争结果牵引项目研制分工，以确保技术创新发展的连续性和可靠性。三是弱化系统研制阶段的竞争，因为系统研制需要投入大量的资源，这个阶段的竞争可能会造成国家资源的巨大浪费。四是谨慎对待武器装备生产以及既有装备续产、改进升级和全寿命周期技术支持阶段的竞争，因为武器装备数量需求的不稳定不确定性，引入竞争可能会造成能力的重复投入，造成国家资源的巨大浪费。▲

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