警务机制改革背景下派出所综合指挥室建设研究

摘要：综合指挥室建设是警务机制改革创新的重要内容之一。为了进一步提升综合指挥室的运行成效，文章以杭州市Y派出所为研究范例，通过分析当前综合指挥室建设与运行现状，发现目前综合指挥室建设存在着数据安全隐患、法律监管缺失、实战化应用不足、机制保障不健全、顶层设计不完善等问题。基于此，文章提出了弥补法律缺位漏洞、注重顶层设计、融入社会多方主体力量和构建可持续发展机制等完善综合指挥室建设的可行路径。

关键词：警务机制；
综合指挥室；
改革创新

作者简介：刘旭东，中国人民公安大学公安管理学院（北京100038）。

中图分类号：D631.4文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）06-0020-05

党的十九届四中全会提出要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。优化政府组织结构，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。各地公安机关运用智慧警务新模式引领基层工作。作为智慧警务改革的重要载体，综合指挥室建设对于提升基层社会智慧治理效能，提高警务运行质效起到至关重要的作用。但是，目前对于综合指挥室的研究仍不充分，且多从智慧警务建设方面进行侧面探讨，缺乏系统性研究，研究重点也多倾向于完善硬件保障，较少涉及顶层设计及制度层面的探讨。

一、派出所综合指挥室概念

目前，学界对公安派出所综合指挥室的概念界定尚未明确，有些学者将其定义为以“社区警务指挥体系、巡逻防范指挥体系、智能指挥调度体系”三大体系为核心，以“情报、指挥、处置、勤务、考核”五大运行机制为支撑，以警务信息综合应用平台为载体，运用“互联网+”思维，通过大数据、云计算等信息化手段，将警务指挥调度、警情处理、警令中转合为一体的指挥调度机构[1]。这种定义从体系设置到机制运行进行了详细阐述，因此针对性较强，但派出所综合指挥室在全国范围内的建设情况并不完全相同，缺乏定义的普适性。因此，笔者试图从综合指挥室的价值内涵对其含义进行界定：综合指挥室是指基层公安派出所建立的以情报研判分析为前提，组织协调联动为核心，后勤内务支持为保障，旨在释放警力资源，提高实战效能，让人民群众满意的“三位一体”指挥调度机构。

二、派出所综合指挥室建设的必要性分析

（一）组织结构：科层制组織变革的必要

我国传统的警务模式和机构设置凸显出官僚制组织的特征和弊端。虽然这种权威类型消除了管理领域的非理性和非科学因素[2]，但也因“规则”是决定组织运行的主要依据，导致所有成员只需对上级命令负责而无需考虑命令的合理性，机械地执行命令往往使得组织陷入僵化，此外，高度的专业分工与严格规程办事的运行机制忽视了本位主义滋生等问题。过分强调层级扼杀了下级人员的主动性和积极性。同时，随着政府的社会功能与职能范围的不断扩大，传统的警务模式倾向于争取更多的财政支持与更大的权力范围，却没有做好相应的职能划分，从而使得行政机构不断膨胀，导致人员冗余、效率低下问题。

（二）价值理念：治理理念的不断深入

国家政治统治方式变迁是地方公安机关警务改革的主要动力[3]，党的十八届三中全会首次提出“社会治理”的概念，并将其上升到国家治理的高度，凸显出国家权力配置和行为方式的深刻转变。这种转变主要体现在以下四个方面：一是党和政府的领导与多元主体参与公共事务决策的统一；
二是法治与德治的统一；
三是管理和服务的统一；
四是常规管理与非常规管理（应急管理）的统一[4]。公安工作是党和国家工作的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，在进行机制改革时应当从上述四个方面统一着于，谋篇布局，完善顶层设计，秉持共建共治共享的发展理念，构建警务社会化格局。要有效整合资源，积极引导社会组织、行业力量、群防群治力量等社会资源，不断提高警务社会化水平。

（三）构成要素：大数据浪潮与社会治安形式的发展

随着以互联网为代表的高新技术产业的发展，一些省市的公安机关开始向智慧警务模式发展。一方面，公共安全管理从常态管控向危机处置转变；
另一方面，社会治理和犯罪形态也分别从静态封闭的现实社会向动态开放的网络空间转变。而以往的经验型、粗放型传统警务模式普遍存在着信息沟通不畅、打防管控脱节以及资源分割等弊病。2015年6月，郭声琨在公安部党委会议暨部全面深化改革领导小组第九次（扩大）会议上强调，大力推进基础信息化警务实战化建设，进一步提高维护国家安全和公共安全的能力水平。会议提出要大力推进大数据、云计算等前沿技术应用，强化分析研判和深度应用，充分挖掘信息资源的巨大潜力，更好地服务公安实战。通过推进大数据规划建设和应用，达到公安数据流与业务流、管理流的深度融合，实现公安机关效能跨越式提升。

三、杭州市Y派出所综合指挥室运行概述

杭州市Y派出所按照市局下发的相关文件要求，综合指挥室标准硬件配置，以及执法勤务民警和警务辅助人员无线数字集群对讲机、移动警务终端、执法记录仪等设备均已落实到位。同时按照《杭州市公安机关派出所综合指挥室工作规范（试行）》的指示精神，落实了相关岗位的人员设置与职责并制作相关指示标牌。综合指挥室规模已初步成立并投入运行。

（一）情报先行，建立情报主导实战格局

杭州市Y派出所以综合指挥室建设为契机最大限度地将研判成果转化为现实战斗力，一是做精警情分析，通过“城市大脑”数据平台综合研判警情要素。分析警情时段，根据警情变化规律确定不同的巡防力量投放，实现峰谷勤务。分析警情属性，制作警情分类标签，确定矛盾纠纷案件是否需要其他部门介入，监测违法犯罪案件有无如实立案。二是建立起特殊人员数据库，以“天眼系统”为技术支撑，在易重新犯罪人员管控方面建立起“AI警情处置机制”。同时开发了流动人口信息采集数据库，通过计分指标体系实现了流动人口社会服务管理的均等化，解决了流动人口管控难的社会问题。三是完善情报导稳机制，通过情报信息研判，开展群体性事件预警处置工作。由社区民警深入重点群体、重点地区和重点事件搜集各类苗头性、涉稳性信息。以市局情报信息系统为载体，实现群体性事件预警工作信息化。通过综合指挥室定期和不定期的信息研判，有针对性地向党委政府决策提供参谋，研究落实化解社会不稳定因素的工作职责和任务。推行主动警务，有效节约了警务资源，大大提升了警务效能。

（二）指挥精准，协调联动实现快速反应

综合指挥室負责保障社区警务队与打击办案队在打防管控工作中彼此支撑、相互配合。对指挥中心发布的指令，综合指挥室研判分析岗位会第一时间根据案发现场周边环境及涉案当事人相关背景资料对案情信息进行综合研判分析，确定该案例是否属于重大敏感警情、是否需要紧急处置以及是否需要其他相关部门的协助配合。指挥调度岗位会根据研判信息岗位传达的信息第一时间合理、就近调警，根据现场处置情况及时指令增援，确保处置警力与警情性质相匹配。依靠视频巡逻系统对案情现场处置情况进行监督与控制。抢占矛盾纠纷处理主动权，最大限度地做到“矛盾不上交，就地解决”。同时，启动街面治安防控主动警务模式，根据派出所辖区特点、治安情况合理安排路面警力巡逻时间，对于案件多发地、人员流动密集地，随时调整警力资源布局，建立起动态化、扁平化“打防”刑事犯罪的运行机制。

（三）每日闭环，注重目标管理与总结反思

杭州市Y派出所依托综合指挥室实施“日清”工作总结反馈机制，按照每日会商、每日派单、每日督导、每日点评四大流程完成每日工作闭环，确保综合指挥室运行有序规范。每日会商由当天值班领导主持，围绕重点警情案情、重点人员、重点事件、督导情况、指令完成度等进行商讨，对会商内容中涉及的敏感警情进行初步研判分析提出针对措施，并抄送属地党委政府开展源头治理。每日派单是对派出所内部需要完成的任务进行指令，包括上级部门指令和派出所本级下达指令，指令内容包括每日会商问题的产出，市局对于基础中队民警的职责要求、办案中队民警的打处目标等。每日督导指对组织内部开展队伍、业务、内务三方面督导，同时将督导发现的问题通过归纳总结形成通报纳入每日会商和每日指令中。每日点评根据每日会商的结果，由派出所值班领导对一天内警情、案情、预警指令和人员打出情况进行点评，对相关问题进行指正，强化作风及安全警示教育。

四、派出所综合指挥室建设过程中的困境

（一）数据采集不全面，实战化应用不足

基层派出所工作任务繁重、工作琐碎复杂。各项业务基础信息的采集工作基本都由社区民警进行采集上报，而这种信息采集具有明显的“被动性”，往往都是按照所里领导的指示要求进行有针对性的采集工作，缺乏情报信息采集工作的主动性，这就导致信息采集的同质化严重，各类数据之间存在着交叉重复，针对不同要求多次统计同类数据，在浪费警力资源的同时也造成了信息质量的下降。同时，社会面监控网络是综合指挥室进行视频巡逻、情报研判的重要技术支撑点。但相关监控的数据联网与部分地区的监控设施建设仍不完善。此外，基层派出所作为海量数据最前沿的获取单元，缺少贴合工作实战的数据应用模型，数据效能没有充分显现，民警数据赋能的获得感不强[5]。在侦查破案、管理社会、服务群众等个性化应用支撑方面也有较大不足，仍需进一步扩展数据应用渠道。

（二）机制运行法律监管缺失，信息安全存在隐患

在当前依法治国的背景下，综合指挥室运行的众多技术手段还缺乏明确的法律解释及司法定义，使得不断扩张的技术权利游离于法律监管之外。在针对不特定目标进行网络舆情监控、情报和犯罪预防的过程中，难以界定网络公共空间和隐私空间的界限，这可能使得公民的隐私权保障受到潜在威胁。将大数据技术应用于侦查，面临着对这些技术手段定性、定位的问题。它是属于技术侦查措施，还是辅助统计分析手段，如果是技术侦查措施，那它是任意侦查措施还是强制侦查措施。这一问题关乎公权力与个人权益、打击犯罪与保护权利之间的平衡[6]。此外，综合指挥岗位成员多由联防队员、辅警担任，这些人员自身的防范意识不强。少数民警在使用数据的过程中，存在数据滥用、监管责任不清等问题，导致数据可能会损坏、甚至泄露，造成恶劣的社会影响。因此，如何完善顶层设计，加强信息利用的法治化监督也是综合指挥室亟须解决的难题。

（三）思想理念上不够重视，思维意识上存在错误倾向

理念是行动的先导。在具体实践中，部分民警甚至派出所领导没有从根本上认识到综合指挥室的重要地位，继续沿用传统的“重打击，轻防范”警务工作理念，不能从根本上把握“主动警务”的价值内涵，依然热衷于在办公室内听取汇报，发布指令，导致综合指挥室指挥调度岗位缺乏专人值守，民警执法过程中的监督机制也相应失调。同时，有些民警及领导在思维意识上存在着两种相反的错误倾向。一些年龄较大、学历较低的民警，由于数据专业化能力不足，不能熟练使用数据收集、处理所需的设备，难以适应新型公安工作；
而另一部分学历高、数据处理应用能力较强的民警则过度依赖现代化信息技术，忽视扎实做好基层公安工作和广泛开展群众工作的基础[7]。两种错误倾向都在不同程度上掣肘着公安机关效能的提升。

（四）警务保障机制不健全，影响整体效能的发挥

一是警力资源有限。综合指挥室的专业化能力要求较高，需要岗位人员熟悉相关业务工作，并拥有相应数据查询处理的权限，但由于警力资源有限，往往只能采取部分岗位由辅警进行值守的方式，削弱了综合指挥室效能的发挥。二是技术保障有限。在技术保障上，辖区内部部分监控摄像头像素不高且存在常年因故障而无法使用的问题。在现今刑侦、网侦、图侦、技侦等技术手段支撑不足的情况下，想要利用大数据分析研判出嫌疑人的身份、轨迹，精准定位、关系人锁定等会变得异常复杂困难。面对大规模人群失序、人流对冲等潜在风险的存在，仅仅依靠现有的技术设备与管理手段，难以满足大客流安全管理的需求[8]。三是综合指挥室建设配套的装备保障不足。巡区民警警车保障问题，执法民警通信设备保障问题，都在不同程度上影响着综合指挥室的运行效率。

五、完善派出所综合指挥室建设的实践路径

（一）健全信息安全保障机制，弥补法律缺位漏洞

综合指挥室以物联网、互联网为技术支撑，在信息安全方面具有内部和外部两方面的安全保障需求。对于外部来说，综合指挥室以物联网为主的社会面监控设施通过无线网络或有线网络进行传输，其传输信号很容易在相关节点被非法入侵干扰，影响信息数据的安全。因此，应当建立完备的系统漏洞筛查系统，并根据时代的发展不断对系统本身进行优化与维护，在智慧警务平台系统终端与服务器之间的加密通信模块设计中，采用第三方加密解决方案，对智慧警务平台的应用系统以及终端、服务器进行双向身份认证，从而保证智慧警务平台的安全运行。同时，应当注重层级权限与技术权限设置，在部、省、市县级方面建立明确的层级权限划分，对组织内部各人员之间的技术权限予以明确，严格落实单位和个人的责任，强化底线思维意识，牢牢地把技术应用限制在制度的框架内，防止权力滥用。要明确智慧警务背景下各种侦查措施的法律属性和实施界限，在网络隐私空间启动侦查权时应当建立严格的程序规定，从法律解释的角度重新确立侦查权的准入规则，保证侦查手段在法制的轨道内运行。

（二）融入社会多方主体力量，完善技术保障

完善的技術保障是综合指挥室运行的必要前提。一要加强物联网感知设备建设，实现重点公共区域视频监控全覆盖。一方面各级政府要加大对项目设施支持的财政预算，另一方面相关主体部门要加强与政府其他相关部门、社会企事业单位的协商沟通，实现水电、快递、外卖等重要数据资源的共享，完善数据种类与内容。二要加强民警队伍专业化建设，采取引进加培养模式，一方面与公安院校之间达成培养协议，建立专业化人才培养机制，并从民警招录着手，从源头吸纳相关数据技术人才；
另一方面不断加强对在职民警的培训，强化数据采集设施使用、数据形式、采集时间等规范性训练，不断提升民警数据思维和处理能力。三要加强与社会面多方主体的合作，积极与高新技术企业合作，努力补齐技术短板。探索建立行业部门力量充当辖区“义警”制度，通过资源整合最大限度地提升治安防控能力。

（三）转变思维模式，同时谨防陷入“技术陷阱”

管理者在组织变革的破旧立新过程中有着至关重要的作用。综合指挥室建设在推进的过程中涉及全局工作，需要领导班子尤其是主要领导亲自推动。因此，领导要有大局意识，能够充分认识到综合指挥室建设的重要意义，在政策落实、警务保障和组织协调上亲自谋划推动，确保综合指挥室建设的主动地位。领导要加强与民警的沟通，保证目标管理落到实处，让民警通过实践体会到综合指挥室的强大力量。同时，要警惕陷入“技术陷阱”，即盲目崇拜高科技侦察力量而忽视传统手段的运用。因为任何一种科技产品的使用都是由“人”作为发起点，机器的运转是人思维能力的外延，在涉及对作案人心理以及现场分析工作中，再复杂的算法也无法复原人类复杂的情感。重视高科技手段绝不意味着放弃传统侦查方法，相反，只有进一步提高传统侦查方法，熟悉传统的工作流程，才能把高科技手段有机地嵌合到侦查工作当中，最大限度地发挥其效益[9]。

（四）注重顶层设计，构建综合指挥室可持续发展机制

公安机关肩负着为社会发展提供安全稳定社会环境的责任，社会发展与政府职能的转变倒逼公安机关自身不断变革。如果机制建设仅仅立足于当下，而不能着眼未来，就不可避免地要走弯路，而且变革本身就是一项系统工程，不是一蹴而就的。建设只是其机制运行的第一步，如何继续发展与完善也应当纳入统筹考虑之中。

一是应当建立综合指挥室建设验收机制，明确综合指挥室建设的软硬件基础设施条件、操作流程规范及岗位职责设置。明确建设标准，在验收过程中协助基层派出所解决建设难题，确保综合指挥室项目平稳落地。二是构建流程追踪机制，及时开展对相关硬件设施，操作平台的技术维护升级，加大对民警的技术培训力度，完善人才体系。不断提升基层派出所的资金、技术支持。同时，做好长远规划，邀请相关领域学者和实战领域专家科学谋划综合指挥室建设“五年计划”，鼓励各基层派出所在实践中不断创新。三是构建效能评价指标体系。通过省市级公安机关牵头，一方面，针对数据应用、指挥联动、社会协同、执法监督、民情民意等多维度进行分析构建效能评价指标体系；
另一方面，针对评价指标体系反映的客观情况既要进行全篇分析，找寻机制设计中的缺陷与漏洞，在统筹全局的基础上进行制度改善，又要针对性分析各公安派出所在运行过程中出现的问题与错误，加强保障建设与技术指导，推动综合指挥室建设向纵深发展。

参考文献：

[1]邢海浪.派出所立体化勤务指挥室建设模式探析——以大连市公安局基层派出所为例[J].北京警察学院学报，2016（4）.

[2]张光.公安机关警务机制改革的理论解读[J].公安研究，2011（6）.

[3]王传宏.地方公安机关警务改革：动因、目标与路径[J].人民论坛，2016（14）.

[4]周晓菲.治理体系和治理能力如何实现现代化[N].光明日报，2013-12-04（4）.

[5]马杰，王云龙，袁涛，等.打造智慧新警队做精智慧单兵——以江宁分局开发区派出所为例[J].警察技术，2020（1）.

[6]肖关恒.公安物联网平台建设困境及进路分析——以智慧警务为视角[J].四川警察学院学报，2019，31（6）.

[7]张兆端.“智慧警务”：大数据时代的警务模式[J].公安研究，2014（6）.

[8]王辉，邱原，朱文斌.智慧警务视角下景区公安警务机制改革的实践与思考——以杭州市公安局西湖风景名胜区分局为例[J].武汉公安干部学院学报，2020，34（3）.

[9]孙晨博.智慧警务背景下合成作战机制的实践与完善——以S市D区公安分局“云战中心”为探析对象[J].江西警察学院学报，2020（3）.

责任编辑：罗钰涵

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