高职院校财政专项项目内部控制程序探讨

邹德军 唐毓秋

（广东工贸职业技术学院 广东广州 510510）

从2006年教育部和财政部开展“国家示范性高等职业院校建设计划”到2019 年开展“中国特色高水平高职学校和专业建设计划”（以下简称“双高”），财政专项项目成为推动我国高职院校教学、科研、社会服务、文化传承快速发展的重要力量。数据显示，纳入国家“双高”的第一批建设院校达到197 家，随后广东、江苏、湖南等省份开展了省级高水平学校和专业建设计划，许多高职院校获得了大量财政专项项目。这些财政专项项目资金投入量大、建设周期长、社会影响面广，横跨教学、科研、社会服务等领域，涉及校内多个部门的工作人员，这对高职院校内部控制工作程序提出了很高的要求，即要在符合国家法规和学校制度的前提下提高财政专项项目建设效率和应用效果。

当前，很多高职院校以职能部门审批为财政专项项目内部控制程序的关键点，各个职能部门在各自职能范围内执行审批权。这种内部控制程序设计的优点是增加了业务审批环节，有利于形成更多审批、核准岗位，符合建立关键岗位职责分离、相互制约的内部控制环境要求，缺点是内部控制难以覆盖财政专项项目资金筹措和支付的全过程，各个职能部门和项目执行单位只了解和掌握财政专项项目某类具体事项的部分情况，难以明晰和掌握财政专项项目的整体实施状况。高职院校获得财政专项项目后必须向教育和财政主管部门呈报相应的任务书，财政专项项目的资金来源及使用必须符合教育和财政主管部门审批的任务书。从资金来源看，财政专项项目任务书一般会明确项目建设总金额、财政专项投入金额、高职院校和主办单位投入金额等情况。从资金使用看，财政专项项目任务书会明确项目在教学、科研、社会服务和文化传承等领域使用的资金总额，也会明确约束项目在基本建设、设备投入和人员投入等类别中的资金使用额度。在多个职能部门分头审批各自职能范围事项的情况下，高职院校只能把财政专项项目涉及的资金来源和使用事项分别纳入教学、科研、资产管理、人事管理、工程项目管理、社会服务管理等职能部门领域的预决算管理、采购管理、合同管理、债务管理、收入管理、支出管理等内部控制程序。高职院校相关工作人员在按照学校职能部门划分的内部控制程序处理财政专项项目事务时主要遵循这些事项的空间横向职能控制程序，而忽略了财政专项项目作为一个整体事物应有的时间纵向业务控制程序，造成控制程序不能覆盖财政专项项目全过程，主要表现在以下两方面：

第一，高职院校没有建立对财政专项项目进行整体“申请-审核-审批-执行-复核”的内部专门控制程序。这些程序是确保财政专项项目各项具体事务符合项目整体目标的关键控制程序，该关键控制程序不会对具体事项的执行产生直接作用，但能够引导具体事项的实施符合财政专项项目的整体目标。虽然财政专项项目的具体事项都经过相应职能部门的审批、符合内部控制程序，但是缺乏整体控制程序的具体事项控制程序仍然难以覆盖财政专项项目的任务确定、决策、执行和监督的全过程。这种基于职能部门分别控制的程序框架导致高职院校各个部门重视项目资金使用过程的执行控制，而忽视财政专项项目作为相对独立、重大事项的整体决策控制和监督控制。

第二，高职院校对财政专项项目的专门控制程序限于财政专项资金。通常财政专项项目的资金不仅包括该项目的财政专项资金，还包括院校和主办单位的配套资金。这些配套资金是高职院校取得财政专项项目的重要条件，也是完成财政专项项目预期目标的重要因素。这些配套资金不一定是专门服务于特定财政专项项目的资金，也可能是高职院校自身设立的教学科研等项目经费，或者其他财政专项项目资金，特定财政专项项目涉及的资金和事项与高职院校其他资金和事项存在重叠交叉的情况。因此，很多高职院校不一定把配套资金管理也纳入特定财政专项项目管理，但从高职院校对特定财政专项项目的内部控制来看，该项目的配套资金及其事项应该纳入该项目的整体内部控制程序，这样才能从整体上判断财政专项项目的绩效。

高职院校财政专项项目内部控制程序的目标是保证项目经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高资源配置和使用效益，即合规与实现项目绩效目标。高职院校各部门在财政专项项目内部控制过程中比较容易贯彻合规性，但项目绩效与内部控制的理念、策略和流程设计等方面存在矛盾。

从内部控制的责任主体来看，基于职能部门分别控制的程序理念使项目执行团队、高职院校二级院系、职能部门等主体责任在财政专项项目具体事项执行、审批等环节以其他主体的行为作为前置条件，容易混淆财政专项项目执行、审批、决策、监督等环节主体的责任。高职院校财政专项项目一般属于“三重一大”的范围，学校决策只有合理、合法、及时，才能保障项目有效执行。如果高职院校的决策和监督层面缺位、越位，那么极有可能导致项目执行效率低、效果差，表现为财政专项项目资金支付进度慢、项目绩效目标实现程度较低或者项目资金支付与实现的绩效目标关联程度较低。

从内部控制的过程来看，基于职能部门分别控制的程序策略容易导致财政专项项目的校内执行主体处于控制程序的起点和终点，而职能部门等审批主体处于控制程序的中间环节。职能部门主要关注所审批的具体事项的合规性，不太了解整体项目绩效与具体事项的关系，可能导致职能部门等审批主体与执行主体对财政专项项目具体事项与整体绩效关系的理解存在偏差，这种偏差极有可能造成财政专项项目具体事项的审批流程不顺畅，从而挫伤执行主体的积极性。

从内部控制的效应来看，基于职能部门分别控制的流程设计使高职院校内部控制程序过于关注财政专项项目资金筹措和使用的合规性，特别是大额资金，容易忽视财政专项项目形成的资产管理和资金支付的合理性和效益性。实际中，很多高职院校财政专项项目工作人员和管理部门人员更为重视具体事项资金收付是否符合学校职能部门的内部控制条件和程序，在项目建设过程中没有充分关注财政专项项目应产生的绩效，往往到临近财政专项项目中期检查、甚至验收阶段才考虑任务书原定的建设路径和绩效目标。

总体来看，高职院校基于职能部门审批的内部控制更有利于实现内部控制的合规性，但可能对财政专项项目绩效目标产生不利影响，使职能部门等审批主体与执行主体对财政专项项目整体绩效与具体事项关系的认知存在偏差。究其原因，一是高职院校的内部控制要求职能部门等主体负有审批责任，而财政专项项目没有要求职能部门等审批主体知悉项目的整体绩效；
二是高职院校财政专项项目的执行主体需要承担项目建设和运用等整体绩效的义务，而内部控制则没有赋予执行主体推动职能部门配合工作的权利。由此可见，高职院校内部控制程序的权责分配并不适合财政专项项目的实际情况。因为教育和财政等行政部门以高职院校作为责任单位来评价财政专项项目绩效，而不是以高职院校内部的执行单位作为项目绩效评价的责任单位，所以财政专项项目绩效应该会直接影响高职院校的总体绩效，这就要求高职院校内部控制程序中的执行、审批等部门不仅要考虑具体事项的合规性，还要考虑具体事项与项目整体绩效的关系。

高职院校财政专项项目内部控制程序的改进需要协调内部各个部门的工作，以达到财政专项项目的合规和绩效的平衡。为此，高职院校应该考虑建立适应财政专项项目的内部控制程序，以充分地发挥内部控制的作用。

（一）建立专门针对财政专项项目整体运行的内部控制程序

财政专项项目实施周期一般超过一年，有的甚至达到五年。在这么长的时间内，高职院校内部控制程序涉及的各个部门人员有可能发生变化。财政专项项目通常包含很多子项目，涉及学校工作的多个方面，例如，“双高”的专业群建设包含人才培养模式创新、课程教学资源建设、教材与教法改革、教师教学创新团队、实践教学基地、技术技能平台、社会服务、国际交流与合作、可持续发展等方面，这些项目可能与教务处、人事处、科研处等职能部门的工作范围存在交叉。这就需要清晰地界定财政专项项目与职能部门工作范围的关系，明确职能部门作为项目内部控制程序的审批主体与执行主体的关系，增强二者对财政专项项目整体绩效的认识。为此，高职院校应建立专门针对财政专项项目整体运行的内部控制程序，以任务书为核心，根据国家法规和学校制度建立任务书填制、审核、报批及执行等工作程序，确保任务书中相关事项合规且达到预定绩效，引导校内各个部门定期检查和评价财政专项项目执行、审批的工作成效，提高工作效果。

第一，财政专项项目所有具体事项的实施主体、受益主体和审批主体都应该参与项目申报、任务书填制等工作。这样可以确保财政专项项目具体事项的审批主体和执行主体都能够充分认识和掌握项目整体绩效及控制程序，有利于财政专项项目任务书填制与实施、绩效评价等工作形成有机工作整体。

第二，财政专项项目任务书填制完成后，高职院校相关部门应根据金额和事项审批归类进行任务书审核。重大的财政专项项目任务书应该由校长办公会和党委会集体决策是否同意任务书。如果项目任务书没有经过校内相关部门审批，而上级部门和财政部门已经审批同意，可视为院校相关部门审批同意。

第三，经过审核的财政专项项目任务书应及时报送上级主管部门和财政部门批复。经过上级部门批准的任务书是高职院校与上级主管部门和财政部门实施财政专项项目及其绩效评价的依据。

第四，财政专项项目任务书的实施由具体事项的执行、审批和绩效评价构成。这需要财政专项项目各个具体事项的执行主体、审批主体在财政专项项目整体运行的内部控制程序指引下遵守国家法规和高职院校制度开展工作。

（二）建立财政专项项目任务分解与信息公开机制

高职院校应将财政专项项目任务书绩效目标与具体事项分解到各个执行主体。（1）从事项分解来看，财政专项项目任务书的绩效目标和具体事项应该既包括财政专项资金的绩效及其具体事项，也包括高职院校和上级主管、主办部门等单位配套资金覆盖的全部绩效及其具体事项。如果配套资金的全部或者部分事项、绩效只用于特定财政专项项目，那么这些配套资金相关事项的执行主体只需要满足财政专项项目绩效评价和内部控制程序的要求；
如果配套资金的全部或者部分事项、绩效不仅用于特定财政专项项目，而且也是其他项目的组成部分，那么这些配套资金相关事项的执行主体需要建立一个适应两个及以上项目绩效评价和内部控制程序的制度。为此，具体事项的执行主体应该清楚相关项目的整体绩效及内部控制程序，并按照这些项目中较为严格的内部控制程序办理相关事项。（2）从事项分解后的事项执行主体来看，执行主体最好既是具体办理各个事项的主体，也是具体事项的受益部门，这样可以使具体事项建设与建设完成后相关资产应用由同一主体负责。高职院校主要依靠二级教学和科研单位完成教学、科研、社会服务和文化传承等功能，因此，教学科研类的财政专项项目应该主要由二级教学科研单位为执行主体，如果某个特定职能部门或者职能部门工作团队成为财政专项项目的执行主体，例如校园基本建设项目或者维修项目，那么该职能部门不应成为该事项的审批主体，而应由其他职能部门审批。（3）从事项分解信息公开范围来看，任务书分解绩效目标和具体事项到各个执行主体的情况信息不能只在执行主体范围内公布，至少应该包括财政专项项目各个执行主体、受益部门、内部控制程序各个环节的部门和人员，只有这样才能保障财政专项项目建设和使用主体都能够充分了解和掌握由此产生的内部控制程序。

（三）建立财政专项项目内部控制程序审批限时和复议机制

财政专项项目具体事项的资金使用和绩效建设任务繁多，而且都有严格的建设时间限制。在财政专项项目的内部控制程序中审批流程的时间是具体事项执行进度的关键因素。因此，内部控制程序应该规定审批部门完成具体事项的审批时间。此外，如果审批部门对具体事项做出不同意的审批决定，而且执行主体对审批决定有异议，那么内部控制程序中应该设置执行主体申请审批决定复议的程序。内部控制程序应该根据具体事项的重要程度分别由职能部门负责人、其他职能部门负责人、院校决策机构等复议审批决定，这样可以避免职能部门等审批主体迫于时间限制而做出不同意的审批决定，促使审批主体熟悉和掌握财政专项项目内部控制程序和整体绩效目标。

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