京津冀高等教育协同发展的背景、基础及策略

□ 文/李锋亮 周京博 杨晨亮

20 世纪80 年代中后期以来，京津冀一体化历时近四十年，特别是京津冀协同发展作为国家重大发展战略提出以来，京津冀三地的经济和产业融合联系更加紧密，创新合作逐渐加强，对于高端人才流动、优质教学科研资源共享等方面的需求也明显增强。同时，伴随着人民生活水平的提高和对美好生活的向往，公众对于高等教育的诉求已经从规模外延式扩张、满足入学基本需求转向为高等教育的创新引擎动力、实现人的全面发展以及满足人高层次知识获取和终身学习需求等方面[1]，这都为区域高等教育协同发展赋予了更多发展空间和合作机遇。

1.世界经济社会发展形势变化

世界经济形势变化万千，新冠肺炎疫情的冲击又将全球经济形势拉入前所未有的复杂变局中，以往的生产方式和分工格局已经无法适用，寻找促进“后疫情时期”经济高质量发展的关键成为全球各国亟须思考的新命题[2]。高等教育与经济发展密切相关，在适应社会经济发展的同时，又通过积累人力资本、提供创新要素对经济发展起到重要作用，这早就引起了世界各国及地区的重视，并被列为重要发展战略布局规划。毫无疑问，高等教育已经成为各国提升硬实力和软实力的关键。

同时，作为国家提升竞争力和影响力、形成绝对优势和比较优势的重要途径，高等教育国际化通过开展高质量高等教育跨境性活动、培育具有全球胜任力的国际化人才，从全球范围集聚和整合优质资源，加以重组和优化配置，实现高等教育综合实力和影响力的提升，进而在世界变局之中实现经济、政治等方面的长久稳定发展[3]。以世界高等教育强国的经验为鉴，高等教育普及化阶段对于生源的需求日益旺盛，面向全球采取招生计划则成为满足需求的关键[4]。京津冀高等教育开放程度和国际化水平最高，全国三分之一以上的外国留学生聚集在京津冀区域，特别是北京作为国家政治中心和文化中心，开展国际学术交流的广度和频率一直处于全国领先水平，具有强劲的高等教育国际化优势和潜力[5]。

2.区域发展战略格局发生转变

面对复杂多变的国际形势以及经济转型发展的内在压力，区域协调发展战略成为决胜全面建成小康社会、开启建设社会主义现代化强国新征程的重要战略之一。特别是在构建国内国际双循环相互促进的新发展格局中，京津冀地区发展对于双循环体系的顺利运行具有重要意义。然而，一直以来，作为北方经济乃至全国经济增长的核心区域，京津冀地区经济收益和发展活跃度远落后于长三角地区和珠三角地区[6]，发展潜力尚未被充分挖掘。同时，在“虹吸效应”和循环累积因果作用的影响下，河北省同京津地区的发展差距逐步扩大，尤其是“环京津贫困圈”一度引发广泛关注。

近年来，在国家强有力的顶层设计和战略牵引下，河北省经济水平和发展速度明显上升，产业格局由“二三一”开始向“三二一”结构转变[7]，区域性整体贫困问题在脱贫攻坚战中得到有效解决。然而，京津冀地区发展仍然存在“断崖式”差距，且自京津冀协同发展战略提出以来，河北省与京津地区的差距不降反增，难以形成区域协同发展的良性局面。

京津冀区域高等教育资源丰富，特别是优质高等教育资源、高级人力资本和顶尖科研机构分布集中，将极大程度地促进京津冀地区创新链、产业链和价值链的融合，促进产业和技术转移、升级和换代，为双循环带来源源不断的强大创新驱动力。因此，京津冀区域高等教育协调发展将成为促进地区经济产生新的活力和增长点的关键。

作为区域协同发展的重要分支和组成部分，高等教育协同发展的理论基础可追溯到协同理论。协同理论发迹于20 世纪70 年代，缘起于物理学，用以解释两种及以上物质混合在一起所产生的作用大于每部分各自产生作用之和[8]。随后该理论被广泛应用于各个学科领域，其核心思想是系统内部由各个子系统组成，当某种外在力量达到一定临界值时，子系统之间会通过相互影响和合作，有效发挥各系统结构功能的协同效应，从一种无序分布逐渐转变为在时间、空间和功能上稳定的有序结构，或者从一种有序状态走向新的更加有序的状态，以实现整个系统的稳定和有效运转[9]。

高等教育协同发展是指两个及以上行政区围绕共同的发展目标和理念，基于合作共赢、优势互补和利益共享的原则，对高等教育结构要素和资源体系进行重组和整体改革，重新制定、设计和优化共同的高等教育发展规划，实现优质高等教育资源的合理利用和有效共享，形成一体化的高等教育发展新格局。高等教育区域协同发展程度的提高将有助于京津冀城市群之间高等教育资源要素之间的自由流动，实现区域内高等教育层次结构、布局结构、科类结构等方面的合理优化，进而促进京津冀区域内部形成一种均衡、协调的高等教育可持续发展模式。

此外，也有研究从不同的理论视角丰富了京津冀高等教育协同发展必要性的研究。例如：***总书记提出的“新发展理念”为推进区域协同发展提供了科学指引和发展向度[10]，高等教育通过培养创新人才、优化学科结构等为京津冀区域发展提供支持[11]。又如：府际关系理论则为京津冀地区之间的横向合作提供了理论基础。结构功能主义为解释如何实现高等教育协同发展提供了有力的分析框架。

1.京津冀地区高等教育资源丰富、集聚特征凸显

从高等教育学校规模来看，京津冀地区高等教育资源丰富，截至2020 年共有273 所普通高等院校，约占全国院校数量的10%。中央部属院校、普通本科院校以及高职(专科)院校的数量，占全国比例分别为39%、10%和8%。其中，北京聚集着绝大多数中央部属院校，全国三分之一的中央部属院校都坐落于此。京津冀地区国内生产总值和人口在全国的占比分别为8.5%和7.8%，略低于高等教育学校规模占比，说明京津冀地区高等教育发展优先于经济社会发展。

从行政区内部三类院校的布局①来看，北京地区中央部属院校占比最高（42.4%），其次是普通本科院校（30.4%），高职（专科）院校占比最低（27.2%）。天津和河北地区普通本科院校与高职（专科）院校占比远高于中央部属院校，其中天津普通本科院校的占比略高于高职（专科）院校，河北省情况则相反，高职（专科）院校比例则略高一些。

从行政区内部普通高校的空间布局来看，北京市各高校所在地理位置主要集中在海淀区和朝阳区，尽管有部分学校在大兴区、门头沟区等远郊区设有分校区，但拥有的高等教育资源仍落后于学校本部。天津市各高校相对集中分布在南开区、津南区、河西区和西青区等地，分布相对均衡[12]。河北省高等教育资源主要集中在省会石家庄市，高校数量占比约40%，不利于形成辐射扩散作用。

2.京津冀地区高等教育层次结构出现差异

数据显示②：2014 年—2020 年，我国高等教育层次中的本科生和专科生占比从92.1%下降到89.7%，研究生占比从7.9%上升到10.3%，说明我国正在逐渐重视高层次人才的培养。而京津冀地区研究生占比一直明显高于全国地区并且呈现出上升趋势，2020 年达到了19.9%。与之相比，发达国家中研究生占比普遍在25%～45%之间[13]，我国整体高等教育层次结构重心目前仍然偏低，尽管京津冀地区高层次人才占比已经较高，但仍有上升的空间和潜力。

从行政区内部层次结构来看，北京地区特别重视顶尖人才的培养，2014 年研究生占比已经达到了39.2%，远高于全国水平，并在2020 年上升到了48.1%，而本科生和专科生所占比例则出现明显下降。相比之下，天津地区的层次结构比较稳定，各层次培养人才比例相对平稳。而河北地区对于顶尖高层次人才培养重视程度相对较弱，研究生占比在4.0%～5.1%之间，本科生占比明显下降，专科学生占比明显上升。能够看出，京津冀地区中不同层次人才培养的重心有着较为明显的差异，北京更为重视顶尖人才的培养，河北更加重视专科人才，天津更加重视本科人才，而且这种差异有扩大的趋势，这与2014 年三地高等教育均以本科教育为主的培养模式形成鲜明对比。同时，京津冀三地在不同类型的人才培养上已经呈现出明显的比较优势，有助于提升高等教育优势资源的竞争力，但同时也增加了三地高校之间建立平等合作关系的难度。

3.京津冀地区高等教育科类结构同质化现象突出

高等教育通过学科培养为社会各行业输送大批高级专业化人才，为各产业发展提供人力资本和创新要素。本文主要关注各学科研究生培养层次的科类布局情况，使用京津冀地区各学科研究生授予学位数占比来展示京津冀地区高等教育科类结构。数据显示③：京津冀三地高等教育科类结构整体相似程度较高，同质化现象突出，学科结构都存在比较失衡的情况，表现为工学学科远高于其他学科，占比达到三成以上，其次是理科，而哲学和历史学的占比最低，均在1%左右。具体来看，河北省医学和艺术学占比更高，天津市工学和经济学的占比高于河北省和北京市，北京市农学、理学和法学占比更高。

高等教育科类结构与区域产业布局息息相关，特别是当前京津冀地区正处于产业结构转型升级阶段，合理的学科结构能够深化分工，为产业结构优化提供必要的基础支持和引导作用。从京津冀地区产业分工和布局来看，北京市以第三产业为主导[14]，且在现代服务业、战略性新兴产业及高技术产业上已经形成一定优势，制造业则逐步向天津和河北疏解。天津市呈现出第二产业与第三产业主导的格局，制造业基础雄厚，其中以装备制造业、汽车产业、石油化工和航空航天产业为优势产业[15]。河北省第一产业则具有独特优势，未来也将根据区域特色重点发展时尚消费产业、民生健康产业、材料延伸产业、中场配套产业、先进装备产业和数字科技产业等领域[16]。京津冀地区差异化的产业布局急需各类专业化的高端人才和创新团队，尽管目前各地区专业人才培养已经呈现出些许差异，但整体上差异性并不强，和区域发展定位和需求的适配性不高。

4.京津冀地区高校科技创新投入与产出严重不均衡

作为区域重要的创新主体和源泉，高校科技创新发展水平决定着区域创新能力。为满足地区发展需求，北京、天津和河北三地越来越重视提高高校科研创新能力，在高校科技研发和服务创新上的投入都有大幅度上升，但京津冀高校资源分布不均衡的态势仍然没有得到有效改善。

根据《高等学校科技统计资料汇编》等数据统计发现：2019 年，北京地区高校研究与发展项目经费拨入为2,497 千万元，是天津地区的7.0 倍，是河北地区的14.9 倍；
北京地区高校科技经费拨入是天津地区的5.4 倍，是河北地区的9.3 倍。在高校研发人员数量方面，北京地区是天津地区的4.1倍，是河北地区的5.3倍。北京地区高校研究与实验发展（R&D）成果应用及科技服务经费拨入是天津地区的2.2 倍，是河北地区的4.6 倍。而在高校科技创新产出方面，北京地区出版科技著作、发表学术论文、专利授权数和高校技术转让合同数分别是天津地区的6.1 倍、3.9 倍、3.9 倍和5.2 倍，是河北地区的2.3 倍、3.7 倍、3.3 倍和4.4倍。在京津冀地区高校科技创新投入与产出方面，北京高校科技创新投入高于津冀两地，且远高于河北省。尽管河北省高校数量多于北京市和天津市，但是河北省高校科技创新资源储备严重不足，所获得的研发和科技经费相对过低，明显不利于河北高校科技活动的产出。高校科技创新水平的落差、科技资源分布的不均衡使得地区间难以形成平等合作的伙伴关系，严重阻碍了京津冀协同发展建设。

5.京津冀地区高校教育合作存在挑战

近年来，京津冀三地高校积极推进更高层次的多领域教育交流合作，共享教学和科研资源，取得了初步成效。截至2020 年，京津冀地区先后组建了16 个高校创新发展联盟[17]，积极开展优质教育资源共享、人才联合培养以及师生相互交流等实践活动。在职业教育领域，京津冀地区成功建立14 个跨区域特色职教集团（联盟），探索职教集团创新治理模式、战略合作架构、复合型技术人才培养以及信息互通共享平台建设的路径和手段。

然而，京津冀三地高校教育合作在开展过程中同时也面临许多现实问题。一是高校协同发展所牵涉的利益相关主体众多，不仅包括三地地方政府，而且还牵涉中央政府机构、国家层面的高校主管部门以及各类群众组织和若干关联企业。不同的利益相关者承担不同的角色和地位，对于利益分配的诉求也不尽相同，协同之下所形成网络系统中的利益分配与协调问题也是错综复杂，这都增加了高校教育走向深层次合作、具体落实联盟合作理念的难度。二是行政区域划分模式下形成的制度壁垒导致三地各自为政，在人事制度、科研管理制度、财政分配制度等方面均有不同程度的差异[18]，给区域高校教育的深度合作带来挑战。

作为推动地区经济社会创新发展的重大智力引擎，高等教育已经成为促进区域协调可持续发展的关键因素，构建协调合作的高等教育新格局刻不容缓且势在必行。京津冀地区高等教育协同发展具有一定理论基础和现实基础，三地高等教育结构的不均衡和高校科技创新水平的巨大差异严重制约了京津冀地区高等教育协同发展的进程，不利于实现协同发展的根本性突破。鉴于目前京津冀地区高等教育协同发展所暴露出来的诸多问题，急需适切的发展策略进行具体落实，为此本研究提出以下对策建议。

1.加强顶层设计和统筹推进力度

目前，京津冀地区高等教育存在较为严重的资源不均衡和结构地位不对等的现实情境，需要全面推进机制体制创新、精准化政策体系与路径优化，建立超越地方行政权力的更高层次的协调机构，通过科学的顶层设计，把握京津冀区域整体发展规划目标、方向和路径，制定京津冀地区高等教育协同发展战略，建立各利益主体普遍认可的制度性安排和制度性承诺。在政策保障与合理有效的协同发展战略的前提下，强有力的行政执行机构必不可少，在引导高等教育各利益主体开展协同合作交流时，能够有效整合资源，拓宽和深化高等教育协同发展领域，提升协同发展水平。同时，激发、培育和规范协同发展利益相关者参与的积极性和主动性，建立畅通的利益和诉求表达机制，并且制定更加细化的规范和条例约束不同利益相关者之间的权利和义务。此外，各地政府之间也应加强合作，以破除区域间地方保护和行政分割为切入点，准确把握地区高等教育发展态势，通过规划引导、政策制定、整合协调和制度保障，实现区域内人才自由流动和优化配置[19]，解决各自为政、低层次简单重复建设、恶性竞争等问题，并且根据不同地区发展定位和特色制定具有可实施性的试行方案，建立协同培养高级专门人才的长效机制，以确保京津冀高等教育协同治理作用的稳定发挥。同时，建立健全动态有效的监督评价和反馈机制，对各执行主体的参与程度、目标完成情况和实施效果进行评价和激励，实现京津冀区域高等教育协同发展战略平稳长效调整。

2.积极推动高等教育供给侧改革

我国高等教育以往始终扮演着适应和跟随社会经济发展的角色，但随着现代社会发展，高等教育在知识经济时代中所发挥的重要影响愈加突出，与区域经济社会之间的关系更加复杂。特别是在经济发达的京津冀地区，高等教育发挥先导作用反而更有利于推动区域经济社会发展，优质高等教育资源的规模集聚产生显著的溢出效应，为地区提供源源不断的创新要素和动力，成为地区经济实现可持续发展的关键。

第一，借“北京非首都功能疏解”之机遇，调整优化京津冀地区高等教育布局结构。高等教育优质资源的过度集中也会加重地区教育资源承载负担，不利于实现教育资源配置的公平性和空间均等化。因此，要紧紧抓住疏解北京非首都功能的“牛鼻子”，将与首都“四个中心”发展定位不匹配的高等教育资源进行精准、有序、错位疏解。一方面，北京可以继续发挥高校的集聚优势，集中精力和财力，推进高等教育发展重大项目，攻关世界高精尖科研技术难题，打造科技创新中心[20]。同时，利用校地合作、校企合作办学等多种形式设置分校区、二级学院、研究院或者教学点等，强化示范引领和辐射带动作用。另一方面，天津和河北也可以通过承接北京向外疏解的高等教育资源，和已有存量教育资源耦合重组，促进本地区高等教育结构的调整和优化，实现高等教育发展的新突破。此外，北京市和天津市也需要重视内部城区与近远郊区之间高等教育资源的空间合理匹配，避免个别区域资源过度集中、教育承载力过大。河北省也应平衡省会城市和其他地级市之间高等教育资源的分布，通过政策倾斜和加大投入提高河北省各地级市高等教育的造血能力，促进省内高等教育资源公平配置。

第二，结合京津冀协同发展战略中的功能定位，培养各层次专业化高等教育人才。发达国家的经验已经证明，合理的高等教育学科结构能够引领并推动区域产业结构的调整和优化[21]。京津冀地区高等教育应该主动对接城市主导产业布局结构，根据区域战略需求进行资源整合，科学合理设置高校专业，加强对前瞻性科学和创新性前沿技术的研究，促进交叉性、复杂性学科专业高质量集群建设和发展[22]。同时，三地也应在多样化发展过程中寻求差异化发展模式，避免无效的恶性竞争。北京应立足社会对高层次创新型和复合型人才的需求，重视研究生层次的高等教育，培养和建立一批高精尖人才队伍，以高品质教育打造具有竞争力和影响力的全球高端创新中心以及创新型人才聚集中心。一方面，天津在优质高等教育资源的发展上应该寻求与北京不同的发展路径，在学科专业设置等方面避免与北京出现过度同质化，积极推动高等教育动能与产业相结合；
另一方面，应该继续发挥在职业教育中积累的优势，构建与区域产业发展相匹配的现代职业教育体系，积极推进国家现代职业教育改革创新示范区建设，进一步扩充高技能人才规模。河北应高起点谋划、高标准建设雄安新区“高教之城”，推动在京高校疏解转移项目尽快落地实施，全面构建高水平、开放式、国际化、高等教育聚集的创新型教育体系。此外，河北在进行高等教育发展规划时，须避免地方高校模仿中央部属院校的专业设置，杜绝盲目追求大而全的发展模式，应重点建设特色鲜明的高校和学科，为当地培养高级专门人才。

第三，充分释放高校创新活力，稳步推进跨区域高校联盟转型升级。高校在促进区域高等教育协同发展中要切实发挥主体作用，应该成为促进地方创新发展的桥头堡和排头兵。一方面，需要寻找并摆脱束缚高校自主性协同力的制约因素，激发高校创新主体活力；
另一方面，需要搭建高等教育资源流动的管道和平台，打造高等教育集群发展共同体，避免无效重复建设，实现教育价值的最大化。目前，京津冀高校间遵循自愿、平等和尊重的原则，基于自我组织和自我驱动，组建了多个跨区域高校联盟和跨区域特色职教联盟（集团），并且逐步探索出多层次、多形式、多渠道的合作形式，在人才培养、科学研究以及教学互助等方面有不同程度的规划和尝试。但从长期来看，还应将合作理念落到实处，重点商讨如何开展合作、设定相应操作流程，在课程互选、学分互认、学位互授、教师互聘、师生交流、高校科研成果转化等微观实践上明确具体内容细节，保障教师、学生和研究人员等微观主体的基本权益，避免合作之间过于务虚和泛化，出现“貌合神离”。

本文系中国学位与研究生教育学会重大课题“研究生教育对社会发展的贡献研究”（项目编号：2020ZAA3）的阶段性成果

注释：

①数据来源：教育部网站公布的教育统计数据.

②数据来源：教育部网站公布的教育统计数据.

③数据来源：中国学位与研究生教育发展年度报告课题组.中国学位与研究生教育发展年度报告2016[M].北京:高等教育出版社，2017.

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