完善我国养老福利制度的几个向度

魏健馨，丁文倩

(天津大学 法学院，天津 300072)

当前中国面临的众多问题中，人口老龄化是较为显著的问题之一。有资料显示，我国老年人口在逐年增加，老龄化进程还在加快，一些城市已经成为名副其实的“老龄化城市”。截至2020年11月1日，我国60岁及以上人口超过2.6亿人、占18.70%，其中，逾65岁者超过1.9亿人、占13.50%，与上一轮全国人口普查相比分别上升了5.44%和4.63%。31个省、自治区、直辖市中有30个省级行政单位65岁及以上老年人口比例均超过7%[1]。根据测算，到2022年左右，65岁及以上老年人口将占到总人口的14%，意味着由老龄化向老龄社会的进一步转变[2]。人口老龄化现象日趋显著，使“老有所养”的社会问题更为突出。

与此同时，全体社会成员的养老观念发生改变。在较为单一的传统养老方式依然存在的情况下，现代养老方式不断涌现。人们不再局限于传统的“养儿防老”观念，而出现了共居养老、精神养老、独立养老等新观念[3]，甚至尝试更为超前的现代化养老方式，如“以房养老”等。从传统家庭养老走向现代社会养老，既是工业化与城市化使然，也是应对人口老龄化的必然[4]。

老年群体作为全体社会成员的一部分，在其数量不断增加的情况下，凸显出来的是老年群体日益增长的需求与满足这些需求的能力之间的不平衡状态，这也是国家和社会发展过程中必须要面对和解决的社会问题之一。现实生活中“银色数字鸿沟”“银龄网民”等现象的客观存在，表明为老年群体的实际需求提供的社会供给存在短板，需要高度重视、深入研究并予以妥善解决。在从传统国家到现代国家的转型过程中以及社会变迁的背景下，避免老年群体因为生理弱势和社会弱势而陷入“弱势群体”的境地，不仅能够充分体现社会主义国家的制度优势，也能够让全体社会成员感受到实在的公平与正义[5]。所以，人口老龄化带来的真正意义上的挑战，其实就是能否在经济、社会转型和人口日趋老龄化的条件下，建立起公平的、合理的、有效的国家制度安排和社会应对机制[6]。

作为社会福利制度体系重要组成部分的养老福利制度，在面临人口结构新变化等具体社会问题时，必然要进行有效调整、作出积极回应，以显示养老福利的制度优势，使其发挥积极的社会效应。因此，应完善现行养老福利制度，满足日益增长的养老服务需求，为老年群体提供与社会发展水平相适应的生活保障，打造新时代敬老、养老、助老的社会风气，建构“老年友好型”社会，以满足老年群体对美好生活的合理期待。从宪法学视角审视现行养老福利制度，厘清养老福利制度的基本范畴，总结养老福利制度存在的问题，在此基础上提出发展和完善适度普惠型养老福利制度的具体建议，不仅对保障老年群体的合法权益有实际意义，也有益于将养老福利制度安排融入国家发展大局之中，实现社会和谐[7]，体现国家的现代化水平和进步状态。

养老福利制度是国家和社会根据老年群体的特点和特殊需要，以提供给老年群体特殊的、照顾性的物质帮助和社会服务为内容而制定并实施的一系列规则。养老福利制度的逻辑起点是福利。在语义学视角下，福利泛指人类一种良好的生存状态和生活质量，其本质是人民对生活状况的满意程度[8]。社会学视域中的福利和社会福利通常被视作同一概念：一方面用来指明作为状态的社会福利，是个体处于健康和幸福的美好生活状态，人们合理的物质和精神需求能够通过社会机制得到满足和提升；
另一方面专指作为制度的社会福利，是国家通过制度安排使社会福利状态成为现实，形成社会福利制度[9]。总之，无论何种视角，福利都指向美好的生活状态。

1.“适度普惠型”养老福利制度的基本认知

在学理上，养老福利的含义成为学术研讨与制度发展的重心。有学者认为，老年福利体现为一类社会政策[10]。从需要理论出发，老年社会福利是提供满足老年人需要的产品和服务的社会政策，以老年人的需要为核心，福利、内容、功能等均基于老年人的基本需要而确立。有学者进一步提出老年社会福利的狭义与广义之分[11-12]：狭义的老年社会福利是从老年人的生理、心理特征出发，根据老年人的特定需要，由国家和社会提供给老人的以照顾为主的老年福利服务；
广义的老年社会福利则是国家通过提供社会化的福利设施、福利津贴、福利服务，满足老年人的身心健康需求并促使其生活质量不断改善的各种社会政策和社会服务，是涵盖养老保险、社会救助、养老服务等在内的完整的保障系统。所以，老年人社会福利是一项为了提升老年人的精神生活水平和促进个人全面发展，由政府直接干预并承担相应的责任，面向全体社会成员的社会政策[13]。实质上是由国家提供的在家庭和市场之外以非等价交换方式取得的生活资源，具有基本生活保障、生活水平改善和对生活状况的满足等三个层次的内容[14]。

养老福利制度是经由国家立法机关根据现行宪法，为了保障老年群体的合法权益，结合老年群体的特点和特殊需要，通过立法程序而制定的一系列规则。该类规则以保证老年人的生活水平并逐步提高生活质量为目标，是为老年群体提供的物质、精神等多方面服务与保障的全部规范的总称。养老福利制度的目标可以概括为两个：一是保证老年人生活水平不因年老、丧失劳动能力而下降；
二是通过养老福利相关政策的实施，逐步提高老年人生活质量，充分发挥老年人的特殊价值，引导积极的老龄观，使老年群体过上有意义、有价值的幸福养老生活。随着社会发展水平的提高和生活条件的改善，养老福利的内容在不断扩展。养老福利作为养老保障的更高实现层次，不仅为老年人提供生活物质方面的资金供给，还专注于老年群体的精神满足。借助于养老福利制度，引导老年人“老有所为”，在社会参与中实现自身价值[15]。学者提出要建构“老年友好型”社会，旨在便利老年群体获取各类资源，分享国家和社会发展的实际成果；
养老福利制度是社会福利制度在养老福利领域的具体体现，与社会福利制度的转型同步，要向“适度普惠型”过渡[16]。

相比之下，适度普惠型养老福利制度的优势更为显著，其福利对象范围从生活困难的贫困老年人扩大至全体老年人，是国家实施积极应对人口老龄化战略的重要内容，充分体现了普惠性质。同时，养老福利和养老保险、养老救助的并列关系保持不变，保证适度普惠型养老福利在养老保障体系中的定位与现行养老福利政策相协调(1)当前，在由养老福利制度、养老保险制度和养老救助制度共同组成的我国养老保障体系中，虽然三者的制度设计各有侧重、面向对象范围不同，但在保障和提高老年群体生活质量的目标上高度一致，相互支撑、成效相关，协同发挥着养老保障体系的重要作用。，与国家和社会的经济发展状态和社会保障水平相适应。在福利目标上，由侧重维持老年人基本生活到致力于改善和提高老年人生活质量。在保障机制上，由临时性、暂时性援助到常态化、制度化保障。在福利内容上，由以资金发放和机构收养为主到提供非缴费型养老金、老年人福利补贴、养老服务和社会优待的全方位综合养老福利。在福利供给上，由国家主导到社会多元主体参与，引入民间资本，同步监管配置，强化养老福利供给的社会主体责任。

2.“适度普惠型”养老福利制度的具体内容

从制度体系化视角来看，综合性的养老福利法律法规相对分散，适度普惠型养老福利制度包括非缴费型养老金安排、老年人福利补贴制度、养老服务事业体制和老年人社会优待制度等四项基本内容。

(1) 非缴费型养老金安排

养老保险制度体现为企业职工基本养老保险制度与城乡居民基本养老保险制度双轨并行，前者的统筹养老金和后者的基础养老金均不以缴费为前提，属于国家为保证老年人生活水平而投入的资金，是养老福利制度的重要体现。养老保险制度建立的初衷，在于通过收入再分配功能的有效发挥消除老年贫困和提高国民福利[17]，因而其与养老保险制度并非相互隔离、泾渭分明，在制度设计上也有交叉之处。对此，曾有学者以企业职工基本养老保险制度为例，探究基本养老保险制度对参保居民福利的影响，发现基本养老保险制度对不同收入水平的居民均有正向福利效应；
但是，在进一步探究正向福利效应到底来自于个人账户还是统筹账户时，发现个人账户制度降低居民福利，统筹账户制度提升居民福利[18]。结果说明，基本养老保险制度提高国民福利的目标，主要是通过统筹养老金和城乡居民基本养老保险制度中同样具有非缴费性质的基础养老金体现出来的，二者均是养老福利制度的重要组成部分，与基本养老保险的个人账户养老金共同发挥保障老年人基本生活的作用。

(2) 老年人福利补贴制度

老年人福利补贴制度是在解决老年贫困问题、保障老年人基本生活的基础上，以提升老年生活质量和弘扬社会敬老风气为目的，对满足一定条件的老年人发放福利补贴的制度。我国老年人福利补贴制度类型分化，包括养老服务补贴制度、护理补贴制度和高龄补贴制度三项。

其一，养老服务补贴制度为经济困难的老年人提供养老服务补贴，属于收入型补贴，与老年人经济状况挂钩，同时与养老救助制度存在交叉之处，为城乡经济困难老年人提供资金支持，用以购买老年产品、接受养老服务，享受不低于当地老年群体平均水平的养老生活。实际运行中，通常是为65岁以上的经济困难老年人提供能力综合评估，提高已纳入低保范围的低收入老年人低保补助标准，向未纳入低保范围的低收入老年人发放养老服务补贴。

其二，护理补贴制度为生活不能自理的老年人提供护理补贴，属于服务型补贴，与老年人身心健康状况挂钩，聚焦失能失智老人长期护理经济负担重这一现实问题，有力地回应了“残疾老龄化”与“老年残障化”[19]问题。在运行过程中，为无法进行自我照料的失能失智老人提供长期护理补贴，补助其护理支出，保障失能失智老年群体不因护理支出而致贫，能够有尊严地享受老年生活。

其三，高龄补贴制度，即为高龄老年人发放补贴，属于褒扬型补贴，与老年人的年龄挂钩，向长寿老人表示祝贺，同时答谢老年人为社会作出的贡献，具有最为浓重的尊老敬老色彩[20]。实际运行过程中，各地对“高龄”的界定和补贴的金额各有不同，但是总体上呈现出高龄补贴金额随年龄增长而增加的趋势，对改善高龄老年人生活和倡导尊老敬老的社会风气具有重要意义。

(3) 养老服务事业体制

养老服务事业体制是国家关于养老服务业发展的系列制度安排，包括养老服务机构管理、人才培养、评估体系、创新业态、税费收缴等方面。养老服务事业是以老年人为服务对象的服务业[21]，为老年群体提供生活照料和护理服务，满足老年生活需求[22]。在我国，养老服务事业既包括养老院等传统养老服务，又包括临终关怀等现代长期照护，还包括医养结合、智慧养老等新型养老服务。养老服务事业在人口老龄化进程中直面挑战、转型升级，需要在体制内通过政策支持作出改变。以养老院为主要载体的传统养老服务，从为入住老人提供生活照料发展出社区养老、农村互助养老等新型模式，有效地缓解了老年人对集中入住养老院的抵触情绪。现代长期照护不拘泥于传统养老服务仅限生活照料的业务范围，为独居、高龄、患慢性病、失能失智等老年群体提供长期照护，辅以专业的心理慰藉、保健康复以及临终关怀等服务，让老年人更具尊严、更加体面地享受养老生活。医养结合让老年人足不出户即可享受体检、诊疗、急救等一系列医疗服务，在尽享就医方便快捷的同时也极大地提升了老年人安全感。智慧养老则是提供源源不断的人工智能产品使其应用于老年人服务领域，让老年人享受到科技进步的红利，为养老服务提供科技产品支撑。应促进养老服务事业体制优化，以适应老龄化现状。

(4) 老年人社会优待制度

老年人社会优待制度，是指为60岁以上的老年人在生活上提供各方面优先待遇的制度。通过提供便捷、优先的社会生活服务，在全社会营造敬老氛围，让老年人受尊重、享优待，过上更加幸福的养老生活。老年人社会优待制度涉及政务服务、卫生保健、交通出行、商业服务、文体休闲、维权服务等诸多领域，覆盖老年人参与社会生活的各方面需求。2013年底，“全国老龄工作委员会办公室”(简称“全国老龄办”)等24个部门联合发文加强老年人优待工作，要求政府和社会在做好公民社会保障和基本公共服务的基础上，在医、食、住、用、行、娱等方面，积极为老年人提供各种形式的经济补贴、优先优惠和便利服务，不断提升老年人生活质量[23]。在老年人优待工作不断推进的几年间，诸如“医疗卫生机构要优先为辖区内65周岁以上常住老年人免费建立健康档案”“公共交通工具要设立不低于坐席数10%的‘老幼病残孕’专座”等要求，均已得到较好的落实。同时，在早已开展的老年人宜居环境建设基础上，又开启了升级版——“老年友好型”社区建设的探索(2)2020年12月，“全国老龄办”发布创建老年友好型社区的工作通知，在部分地区率先探索建立老年友好型社区的工作模式和长效机制。，在硬设施和软服务上进行适老化改造，便利老年人出行，有针对性地满足老年人服务需求，凸显人文关怀。随着越来越多的现代化要素融入老年生活，老年人的生活水平和质量得到保证和提升。作为养老福利制度在社会层面的整体体现，老年人社会优待制度营造出良好的社会敬老氛围，切实提高了老年人社会生活的幸福感。

应当看到，到目前为止，养老福利制度取得了一定成就，初步建立起以家庭养老服务和保障为基础，以养老福利机构为补充，以社区养老福利服务为依托的养老福利机构服务体系[24]。鉴于养老保障体系受国家经济、政治、文化和社会等诸多因素的影响，养老福利制度更多地依赖国家财政投入，因此与国家的综合国力和实际发展状况联系紧密。“适度普惠型”养老福利制度处于初级发展阶段，受到福利覆盖面、供给水平的限制，还存在着一系列有待改善的问题，下文将论述完善养老福利制度的具体路径。

在老龄化进程加快的社会背景下，加快建设和完善“适度普惠型”养老福利制度显得正当其时、尤为必要。养老福利制度保障老年群体生活质量，涉及生活业务、护理照料、医疗保健、疾病康复、文化教育、体育健身、法律服务等领域，是健全养老保障体系的重要一环，也是提升老年人幸福感、获得感的关键途径。因此，加快建设和完善养老福利制度，解决现存立法体系中的一系列问题应当提上日程。检视现行法律规范体系中养老福利制度的相关规定，以现行《宪法》《老年人权益保障法》等原则性、概括性规定为主，相关法规、规范性文件及政策为辅，没有专门性立法，且有效规范的层级相对较低。

首先，现行《宪法》针对老年群体的特殊主体地位和权益保护确立了基本原则，明确了老年群体享有受特殊保护的宪法地位(3)参见现行《宪法》第49条第3、4款：父母有抚养教育未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。禁止破坏婚姻自由，禁止虐待老人、妇女和儿童。，同时赋予老年人物质帮助权，从而在宏观层面上建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，提高老年人保险、救济和医疗等方面社会保障水平(4)参见现行《宪法》第14条第4款：国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。第45条第1款：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。。我国社会福利的保障模式以国家的积极财政给付为条件，以财富平均化的物质转移为实现方式[25]。同样作为社会福利的基本范畴，现行《宪法》总纲和基本权利章节中提及教育福利和医疗福利，但是没有关于养老福利的表述。因此，需要在观念上将其提升到根本法的高度，认识到完善养老福利制度的现实意义和实践价值，高度重视养老福利制度建设。

其次，专门的单行法《老年人权益保障法》是针对老年群体的特殊性所作的制度安排，立足于保障老年人的合法权益，系统地规定了家庭、社会、国家等相关主体在老年人权益保障方面应当承担的义务和责任。该法设有专章规定老年人福利规范，相关法律条文主要集中在老年人社会服务、社会优待、公共参与等事项上。从内容上看，该法具有高度概括性，需要进一步细化，补充刚性规范，增强法律效力。

最后，梳理养老福利制度的行政法规、地方性法规及规章。在国务院政策文件库中以“养老”“老年人”“老龄”为关键词进行检索，可查到现行有效的国务院文件17件、国务院部门文件35件，涉及老年人事业总体规划、基本养老保险改革、商业养老保险发展、养老服务事业扶持与规制、医养结合及智慧养老等新型养老模式、“银龄数字鸿沟”问题应对等各个方面。虽然养老福利制度在不同领域得以执行，但是存在协调性不强、稳定性不足、统筹力度不够、缺乏中长期规划等具体问题。在养老福利制度地方化背景下，养老福利的统筹程度参差不齐，实践效果值得考虑。

养老福利制度以立法为前提，立法是养老福利制度赖以确立的基础和依据。将现行宪法中老年人的特殊主体地位、对老年人群体的特殊保护及社会保障制度在更为具体的规范层面展开，并进行有效的延伸，科学立法是关键。首先，为完善养老福利制度提供宪法保障。自1954年宪法颁布以来，已然形成了以“社会权”为核心的保障模式，明确列举宪法权利并为之提供法律保障。养老福利权利亦属于宪法保障的范围，在宪法基础上形成社会共识。其次，为养老福利制度提供更为充分的法律依据。对人口老龄化的法律回应，并非一部《老年人权益保障法》就能够尽善尽美，还需要配套制度和相关立法的呼应[26]。以日本为例，日本作为世界上具备完善养老社会保障法律体系的国家之一，自19世纪50年代以来，先后颁布《国民年金法》《老人福利法》《老人保健法》《高龄者雇佣安定法》《介护保险法》《高龄者居住法》等十余部单行法律法规[27]，为老年人年金领取、就业支持、生活居住、健康保障等方面的养老福利制度提供法律依据。养老福利制度的宪法依据是既定的，需要有国家级的统一立法，即涵盖各类福利制度的、统一的社会福利法，在形式上提升老年人社会福利制度的规范层级，在内容上加强立法的科学性、连贯性和权威性，在实效上为老年人享有补贴、优待等社会福利提供更为有效的法律保障。从宪法到法律法规、再到相关的政策性规定，实现养老福利制度的体系化，填补一些具体环节上的缺失，是完善养老福利制度的必由之路。

国家重视养老福利制度体现在众多的政策上，既有《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等国家级规划，也有《关于加强新时代老龄工作的意见》等具体工作意见。上述文件都明确提出，要逐步提升老年人福利水平，强化老年人权益保障，体现了顶层设计的整体思路，以引导养老福利制度的发展方向，实现从物理、生理、心理等多维度来保障老年人合法权益和生活水平的目标。但是，在实践中后续的政策措施出现了政策分散、部分举措推进过程中衔接不力的现象，以致影响到养老福利制度的有效实施和具体措施的有效落实。因此，有必要对养老福利的各类政策文件进行整合。

首先，要尊重具体国情和发展规律。从横向比较视角，应避免重蹈某些福利国家的覆辙，避免陷入一味维持高额福利支出导致疲惫不堪、甚至引发民愤的尴尬境地[28]。应从遵循国情和社会发展规律的前提出发，完善“适度普惠型”养老福利制度，将其纳入社会福利体系框架中进行理性审视和统一规划，循序渐进，不受“福利追赶”的干扰，更要防止出现“福利大跃进”现象[29]。养老福利立法的科学性，体现为将先进国家的成功经验与中国的现实及文化传统有机融合，形成适宜中国国情和发展特点且能够切实解决社会问题的养老福利制度[30]。

其次，要提高政策的衔接水平。养老福利制度与养老保险制度、社会救助制度都是养老保障体系的重要组成部分，现阶段可参照养老保险制度、社会救助制度的政策制定方式完善养老福利制度。养老保险制度由《社会保险法》统领规定，社会救助制度通过《社会救助暂行办法》实现了从零散性向综合性的转型，养老福利制度也要向二者的立法与政策看齐，尽快提高规范层级，实现制度体系化。养老福利政策必须充分重视与养老保险、社会救助等领域政策的有效衔接，三个领域一体化建设和同步推进，社会效果会更好。

最后，要处理好养老福利中的多重关系。其一，社会养老与家庭养老的关系。长期以来，受传统文化的影响，家庭养老仍然是最主要的养老模式。养老福利政策必须考虑到这一社会现实，重视为家庭养老提供政策支持[31]。应正确认识家庭养老与社会养老的关系，实现资源共享、角色互补、良性互动的目标，为养老福利政策补充更为实用的多元供给机制。其二，福利进步与经济发展的关系。福利具有在本质上提供无偿、来源有偿的双重性，在作用上公平与效率的兼顾性以及对经济影响上的双向性。福利水平提高应该与中国经济发展的水平及阶段相适应，脱离现实经济发展水平的福利就是空中楼阁，还可能因福利刚性而落入“福利陷阱”[32]。在福利与发展之间必须把握好尺度，坚守经济发展与福利增进之间的均衡。均衡是通过协调达到的，均衡状态的福利才是适当的福利，才是中国特色的福利之道[33]。因此，坚持在经济发展中保障和改善养老福利是对福利和经济发展关系的最好诠释，“适度普惠型”养老福利可以视为目前较为适宜的养老福利政策。

1.促进非缴费型养老金制度安排从失衡到均衡

企业职工基本养老金中的统筹养老金和城乡居民基本养老保险待遇中的基础养老金，是养老福利制度在基本养老保险制度中的具体表现。现实中存在企业职工基本养老金与城乡居民基本养老保险待遇失衡的现象，原因之一便是基础养老金最低标准过低(5)根据人社部、财政部印发的《关于提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》，2018年1月1日起，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月88元，此前该标准为每人每月70元。，对集体补助和地方政府补贴的要求模糊不清、空间过大，对切实保障老年生活、解决老年人低收入问题而言，仍然任重道远。制度设计的不合理不仅导致中央财政面临较大压力、基础养老金的福利性质无法充分发挥，还会因待遇失衡而加深社会矛盾，不利于“适度普惠型”福利制度的发展。

建议不断提高城乡居民基础养老金最低标准，并建立完善的调整方案：一是要保证在中央确定的基础养老金最低标准之外，地方基础养老金最低标准与地方居民最低生活保障接轨，遵循“双标准”制，即地方实际的基础养老金最低标准金额既不得低于中央确定的基础养老金最低标准，也不得低于地方居民最低生活保障的一定比例。二是要建构养老金动态调整机制，保证基础养老金随社会发展水平实现动态调整，与当地消费支出水平相适应，持续满足老年人在不同社会情况下的基本生活需求，以充分体现基础养老金的福利性质，消除老年群体低收入问题，落实养老福利制度。

2.消除老年人福利补贴制度混乱状况

老年人福利补贴制度在法律和政策中的规定多体现为“鼓励”或“倡导”地方建立制度、发放补贴，统筹层次较低，覆盖面较窄，制度建立与否、实施效果如何往往与地方财政状况具有直接关系，同时存在起算年龄、经济状况、身心状况等标准不统一，发放补贴金额差距大等问题。老年人福利补贴制度的初衷并非保障老年人基本生活或解决老年群体低收入问题，而是向老年人表达褒扬、答谢，帮助老年人过上更有尊严、更加体面的老年生活，营造尊老敬老的社会风气。因此，所有符合条件的老年人都应该享有领取福利补贴待遇的权利，资格条件不应因所处地区不同而存在差异，所享权利也不能因财政状况不同而赋予或剥夺。老年人福利补贴制度混乱，不仅会导致制度设计的初衷难以实现，还会加剧地区分化，不利于统筹城乡、区域养老福利事业发展。

建议进一步实现老年人福利补贴制度统筹安排：一是要制定全国统一的老年人福利补贴制度落实政策，对享受老年人福利补贴的年龄及资格条件和发放福利补贴的金额作统一规定。二是要适应地方财政状况，为福利补贴预算确定不同档次的央地财政分担比例，确保老年人福利补贴实施效果不打折扣，同时避免给地方财政带来较大压力。在此基础上，还应当进一步整合养老资源，探索多津贴整合的长期护理津贴，降低低收入、失能高龄老年人家庭的经济压力，避免财政重复投入，缓解财政负担[34]。

3.祛除养老服务事业体制上的粗糙

当前，养老服务事业体制处于转型升级过程中，传统养老服务嵌入现代化要素，长期护理保险试点运行，医养结合、智慧养老等新型养老模式提升着养老服务的便捷性、智能化水平，越来越多地满足老年人生活需求。然而，在高度重视、大力推进智慧养老等新型业态发展的同时，传统养老服务的基础并不牢固，多元治理的社会共同参与格局尚未完全形成，养老服务机构监管力度不够，服务队伍建设有待加强，家庭养老与社会养老需要平衡，诸多因素都制约着养老服务事业的良性发展。

建议大力优化养老服务事业体制。养老服务队伍由管理者、工作者和机构构成，是养老服务事业体制有效运行的重点所在，它的专业化程度与管理水平的高低，直接影响到养老照护服务质量的优劣。对此，政府管理部门应加快制定养老服务机构的统一行业标准，按照标准开展资质评估与认定，施行后续监督、不定期巡查与定期评价，确保养老服务工作规范化，契合老年群体需求，持续健康发展。应重视对养老服务工作者的综合培养，在职业教育、社会教育、技能培训中为供给养老服务编制专属职业课程，覆盖保健康复、健康饮食、老年特护等领域，让养老服务工作者具备符合规范要求的资质；
还可以在高校管理类学科设置养老服务管理专业，培养专门管理者，提高管理规范化程度和科学化水平，促进养老服务业实现高效运营和转型升级[35]。

4.弥补老年人社会优待制度落实的薄弱环节

养老福利制度致力于保证老年群体生活水平并不断提高生活质量，不能局限于“过得去”的物质保障，还涉及到“过得好”的精神体验。老年人社会优待制度能够为幸福老年生活锦上添花，其工作实践同老年群体不断发展的实际需求紧密结合、息息相关。自《关于进一步加强老年人优待工作的意见》发布至今，在具体优待事项上还存在着诸多不便利的情况，提示人们还要在具体落实细节上下功夫，老年人社会优待服务还有进一步提升的空间。

老年人社会优待制度的有效实施需要社会各界的共同努力。不同于其他养老福利制度的单向给付性，老年人社会优待制度不仅以制度框架、硬件设施作为评价标准，还以老年人的亲身体验效果作为重要指标。老年优待工作实践与老年人的实际需求紧密结合，使其成为反馈养老福利制度实施效果最及时、最广泛的领域。应构建老年友好型社会，在政务服务、卫生保健、交通出行、商业服务、文体休闲、维权服务等诸多领域关注老年群体的特殊需求，为老年群体提供行之有效的优待。随着知识经济时代的到来，出现了越来越多的智能产品，为老年人社会优待项目拓展了进步空间，值得充分利用和挖掘。

“适度普惠型”养老福利制度以非缴费型养老金安排、老年人福利补贴制度、养老服务事业体制以及老年人优待制度为基本内容，在各个领域确保老年人生活的质量和水平，与其他社会保障制度各有侧重、相得益彰，目标一致、成效相关，发挥协同作用。面对数量庞大的老年群体，积极应对人口老龄化趋势，不仅要求科学建构养老福利制度，还要不断促进制度优化，充分发挥制度优势和体制优势，在养老福利制度领域有所建树。在全面依法治国的背景下，养老福利制度面临着完善和依法推进的现实需求。与此同时，人口老龄化的法治应对不仅能够体现法治思维，还可以促进社会和谐与稳定发展，进一步展现一个国家应有的尊重与扶助弱势群体的精神文明高度与公共美德水平。在现行宪法、法律法规和政策等规范体系的基础上，不断推进养老福利制度建设，重视和保障老年群体的合法权益，最大限度地满足其现实需求，有助于增进老年群体的福祉，更好地彰显中国特色社会主义制度的优越性。

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