协商民主全方位推动的社会治理共同体建设机制——从要素、渠道、方式和领域出发

张 汉

(北京师范大学，北京 100875)

国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，而社会治理现代化是其中的重要内容。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。上述理念体现了中国共产党领导全国人民推动国家治理体系和治理能力现代化、特别是社会治理现代化的两大亮点：一是明确了协商民主是推动社会治理现代化的重要元素；
二是提出“社会治理共同体”的新概念。

根据上述理念，发扬协商民主应是社会治理现代化的题中之义。协商民主为社会治理提供了一整套的理念和技术，而且在推动社会治理现代化的过程中为协商民主自身的发展找到了广阔的空间。社会治理现代化的目标方向是建设社会治理共同体。社会治理共同体由参与社会治理的各种组织和个人构成，具有主体上的多元性。同时，社会治理共同体又具有共同的制度规范，并用以规范社会治理多元主体的行为，从而形成权责清晰、共建共享的有机整体，因此具有制度上的统一性。本文将从要素、渠道、方式、领域四个方面，详细分析协商民主全方位推动的社会治理共同体建设机制，以推动中国特色社会主义协商民主理论的发展以及国家治理现代化特别是社会治理现代化理论的发展，以期有助于在实践中探索协商式社会治理的有效途径和方式。

协商民主与社会治理(党的十八届三中全会之前一般称“社会管理”)都是21世纪以来国内外政治学和社会学长期持续研究的热点问题，但是协商民主与社会治理的关系则属于近十年来的新研究议题。王浦劬在宏观层面为协商民主与社会治理的关系提供了整体分析框架[1]。协商治理是协商民主在国家治理中普遍运用的结果，其涵盖了政治、经济、文化、社会、生态、党建等众多治理领域。何包钢对“协商治理”的研究，实质上就是对协商民主在社会治理领域中的具体运用的研究，可称之为“协商式社会治理”[2]。韩福国等人研究的“基层协商(民主)”，则包含了县级以下所发生的种类众多、领域广泛的协商式治理[3]。德雷泽克(John S. Dryzek)等西方学者所称的“协商治理”(deliberative governance)，超越了国家边界而包含全球治理[4]。本文则集中研究“协商式社会治理”领域。目前协商民主与社会治理共同体的关系仍属于国内学术界的最新研究议题，仅有胡小君等少量学者做了相关研究，分析了协商民主为何有利于营造社会治理的利益共同体、情感共同体和行动共同体等问题[5]26-27。

现有的研究进展表明，对于协商民主在多领域推动治理理论与实践发展的有效功能，学术界已经达成了广泛共识。协商民主在社会治理的实际工作中已经得到广泛运用，“协商式社会治理”已经成为协商治理理论体系的重要组成部分。然而在中央提出建设社会治理共同体的新要求之后，协商民主应该如何推动社会治理共同体建设，以实现社会治理现代化，现有研究还没有提供系统的解答。以往的研究虽然对协商民主与社会治理的关系进行了研究，但是分散在社会治理的各个领域，比如协商民主为社会组织的发展所提供的新机遇和新方法，即社会组织协商。本文则试图对社会治理共同体建设问题进行体系化的研究，分析涵盖社会治理各领域的、协商民主全方位推动的社会治理共同体建设机制。

研究协商民主全方位推动的社会治理共同体建设机制，首先需要回答一个基本问题：什么是社会治理共同体？在现有研究中，田娇和张德锦把社会治理共同体界定为“多元治理主体的身份共同体、权力共同体、责任共同体和价值共同体”[6]。胡小君把社会治理共同体界定为“党委、政府与社会、公众基于一致的根本利益，围绕解决社会问题、回应治理需求，通过互动、协商与合作，普遍参与、主动尽责、凝心聚力，所结成的紧密关联、相互促进并能增进普遍福利的稳定结合体”[5]25-26，并提出协商民主视阈中的社会治理共同体包括利益共同体、情感共同体和行动共同体三个维度[5]26-27。这两种界定方式都明确了社会治理共同体是由多元社会治理主体共同构成的，并且可以具体分为多个维度。本文则提出，在协商民主的理论视阈中，社会治理共同体是各社会治理主体共同构成的有机整体，各治理主体之间相互依存和共生，并共享一套关于社会治理的价值观、利益观和行动目标，在社会治理工作中开展持续的合作和广泛的资源动员，建设社会治理制度，实现社会治理目标，共享社会治理成果。社会治理共同体是一个规范性(normative)概念，因为这不是已经出现的既成事实，而是需要各社会治理主体共同努力的目标方向，是描述的一种应然状态。同样，协商民主全方位推动的社会治理共同体建设也不是已经出现的既成事实，而是实现社会治理共同体建设目标的一种预想机制，需要各社会治理主体充分认识并主动选择。

从协商民主的角度研究社会治理共同体建设，是因为协商民主的理论内核与社会治理共同体的本质属性高度契合。主体上的多元性和制度上的统一性，是社会治理共同体的本质属性。改革开放以来的经济社会体制改革，使劳动分工和社会阶层结构日益复杂，由此形成了社会治理的多元主体以及他们相互依存和共生的格局，这就是涂尔干(Emile Durkheim)所称的有机团结(organic solidarity)[7]。社会治理多元主体之间的相互依赖和共生的格局，客观上推动了制度的统一性，以协调多元主体之间的关系。但是制度的统一性也并非自动形成的，而是在社会治理多元主体共同参与的社会过程中建构出来的。在这一建构过程中，各主体使用语言和行动来表达自我、获得理解、辨别是非、建立共识的能力格外重要，这正是哈贝马斯(Jürgen Habermas)所称的沟通理性(communicative rationality)[8]。协商民主正是各社会治理主体训练和使用沟通理性的最佳方式。

社会治理共同体建设是社会治理现代化的目标方向，需要各治理主体的共同参与，也需要各种资源的投入，更需要体制机制的配套。经过几十年的发展，协商民主已经形成了一套比较完整的理论体系，也积累了丰富的实践操作经验。更为重要的是，中共中央提出建设社会主义协商民主，既充分肯定了协商民主的政治和社会价值，也在中国特色社会主义政治建设和社会建设中为协商民主创造了广阔的发展空间。因此，协商民主有能力成为推动社会治理共同体建设的重要资源。具体来说，协商民主推动的社会治理共同体建设机制包括如下几个方面(见图1)。

图1 协商民主全方位推动的社会治理共同体建设机制

(一)要素

协商民主中的两类要素即理念和技术，可以充分融入社会治理共同体建设中以发挥积极作用。新理念会改变人们理解事物的视角和观点，新技术会改变人们改造事物的工具和手段。新理念为新技术提供原理基础，解释为何以及如何使用新技术。新技术则为新理念提供工具支撑，说明为何及如何实现新理念。理念和技术构成辩证统一的关系，统一于实践，共同推动着人类社会的发展以及人与外部环境的关系变迁。

协商民主的理念，与多元共治模式下建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体的目标要求不谋而合。社会治理共同体的特征是人人有责、人人尽责、人人享有。建设社会治理共同体就需要回答这样几个关键问题：如何让每个人都意识到自己“有责”？如何让每个人都做到“尽责”？如何确保每个人都“享有”？换言之，建设社会治理共同体，必须让各治理主体正确树立责任意识，积极认真履行责任，并在社会治理成果的分配中体现公平正义原则。

协商民主是一种理念，强调公民对公共事务的直接参与，并且主张公民要在深入了解相关议题的基础上，通过坦诚的、平衡的和面对面的交流讨论以达成共识或了解分歧，从而共同制定和实施治理公共事务的政策方案[9]。相比于以选举为基础的代议制民主，协商民主为公民提供了更直接和更充分的政治和社会参与机会，尤其强调公民之间紧密的直接互动、通过交流达成共识的过程以及政策制定和实施的全过程参与。把协商民主理念运用于社会治理中，就是让各治理主体参与到直接的、面对面的协商活动中，首先增进相互的认识和理解，建立信任感、培育社会资本和公共意识(即有责)；
然后就涉及各治理主体切身利益的以及全局性、整体性的社会治理议题进行充分的讨论，以达成共识或了解分歧，并进而共同制定和实施社会治理政策(即尽责)；
其结果是各治理主体充分享有社会治理的成果(享有)。

但是如何具体设计协商活动，才能让协商民主充分发挥积极作用？这就涉及协商民主的技术维度。比如，协商活动的最佳规模是多少？在什么时间开展协商活动最有效？哪些人应该成为协商活动的参与者？协商活动中各参与者的发言顺序和发言时限等议程细节如何设置？协商活动之后是否应该进行投票以产生具有强制力的决定？诸如此类的问题，必须通过有效的技术支撑方能解决。

协商民主的技术，为社会治理共同体建设提供了具体的操作方法。协商民主是一种治理技术，其设计的公民会议、公民陪审团、愿景工作坊、协商式民意调查、专题小组、协商大会等协商形式，为协商活动的组织提供了具体的操作规程[10]。在社会治理中组织各类协商活动时，协商民主的一般性技术和世界各国协商式社会治理的具体实践经验都具有非常有益的启发和借鉴价值。

(二)渠道

社会治理是关于社会事务的治理活动，涉及各类治理主体和治理议题。那么这些治理主体通过什么渠道参与社会治理呢？要建立社会治理的有效参与机制，必须由某个或某几个治理主体发起，并邀请各类社会治理主体广泛参与其中。如此，各治理主体才能就他们所共同关注的治理议题进行讨论，并进而寻求共识、制定和实施社会治理政策。如果没有有效的参与机制，再多的治理主体、再好的治理资源都无从发挥作用，大家共同关心的治理议题也无从讨论和解决。

根据《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，在中国特色社会主义协商民主体系中，共有七大协商渠道。其中政党协商、人大协商、政府协商、政协协商这四个渠道，主要属于由党政机关发起的、在正式的国家政治体制内部开展的协商，其协商主体主要是国家政治精英以及被吸纳进国家政治体制的一部分经济和社会精英(比如人大代表和政协委员)，他们掌握着具有强制性的国家权力或者对国家权力的直接影响力，因此本文把它们统一称为“国家性协商”。而人民团体协商、基层协商和社会组织协商这三个渠道，主要属于由各类经济和社会主体发起的、在正式的政治体制之外的社会空间中开展的协商，其协商主体是来自各个组织、行业和区域的群众，他们并不掌握具有强制性的国家权力或对国家权力的直接影响力，因此本文把它们统一称为“社会性协商”。“基层协商”包括乡镇、街道的协商，其中既有乡镇和街道党政机关发起的协商活动，也有驻乡镇和街道的各类经济和社会组织发起的协商活动，所以实际上兼具国家性协商和社会性协商的性质，从学术意义上说，处于国家和社会的交界面。

协商民主可以从多个渠道为社会治理共同体建设提供参与机制。谁来发起协商活动？谁应该参与？中国特色社会主义协商民主体系建设已经提供了答案。社会性协商具有群众性、草根性特征，直接对应社会治理。各经济和社会组织根据社会治理的现实需求主动发起社会性协商活动，并视情况需要邀请其他社会治理主体参与协商活动，从而构成社会治理的重要活动载体。而国家性协商则具有精英性特征，各类党政机关发起的国家性协商虽然并不直接对应社会治理，但是社会治理仍然可以作为协商议题进入国家性协商的议程，而且国家性协商的成果也为社会治理提供了政治和法律框架，党政机关之外的各社会治理主体也有机会参与国家性协商。通过七大渠道的协商活动，各社会治理主体都可以发挥自己的能动性，搭建协商平台，并邀请各类治理主体广泛参与。

(三)方式

“社会治理”的概念本身就蕴含了各治理主体共同参与的意义，并且经济和社会主体的参与是题中之义。那么社会治理到底有哪几类治理主体？他们以什么方式参与社会治理？中共中央提出要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。这里已经提及了社会治理的主要治理主体，即党委、政府、社会、公众。然而这只是一个比较宏观的框架描述，无法在组织意义上直接对应到具体的治理主体。在中国特色社会主义政治体制中，“党委”尚且可以在组织意义上比较准确的对应于中国共产党的各级组织，而“政府”则可以做多种理解，狭义的理解就是各级人民政府，即国家行政机关；
而广义的理解则是各级各类党政机关，包括各级党组织、人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院、监察委员会、人民政协，甚至还可以包括各民主党派和群团组织。至于“社会”“公众”则更是十分宽泛的称谓，在组织意义上无法对应到具体的治理主体。

本文认为，从组织意义上说，社会治理的多元主体包括政党(中国共产党和各民主党派)、国家(立法、行政、司法、监察机关以及政协这一统一战线组织)、人民团体、国有企事业单位、非公企业、社会组织、社区组织、个体公民这八大类，其中前七类是组织意义上的主体，个体公民是群体意义上的主体(并没有明确和固定的组织形态)。政党和国家是发起国家性协商的主体，可以通过国家性协商活动探讨社会治理议题，从而间接推动社会治理共同体建设，也可以参与其他社会治理主体发起组织的社会性协商活动，从而直接推动社会治理共同体建设。人民团体、国有企事业单位、非公企业、社会组织、社区组织、个体公民是发起社会性协商的主体，可以通过社会性协商活动直接推动社会治理共同体建设，也可以参与政党和国家发起的、以社会治理为议题的国家性协商活动，从而间接推动社会治理共同体建设。换言之，国家性协商是以间接的方式推动社会治理共同体建设，社会性协商是以直接的方式推动社会治理共同体建设。

协商民主直接和间接推动社会治理共同体建设的两种方式，其之间的区别是协商活动的发起者是否各类经济和社会主体。社会治理内在的蕴含社会参与的要求，所以如果完全没有社会参与，也就谈不上社会治理。但是社会参与的方式则有直接和间接之分。每个渠道的协商活动，都是由该渠道协商活动的发起者从自身工作需要出发而发起的。协商活动的发起者在协商议题确定、协商议程设置和协商参与者确定等方面占据主导地位，而协商活动的其他参与者在上述方面则居于从属地位。政党和国家发起的协商活动，主要服务于其政治决策、立法、政策咨询等工作任务，可以视情况需要决定是否邀请各类经济和社会主体参与协商活动。因此政党和国家发起的协商活动并不必然意味着社会参与，各类经济和社会主体并不必然会受邀参加此类协商活动，此类协商活动是以间接的方式推动社会治理共同体建设。而人民团体、国有企事业单位、非公企业、社会组织、社区组织、个体公民发起的协商活动，从发起者来说就已经内在的确保了社会参与，此类协商活动也主要是服务于这些经济和社会主体的工作需要和切身利益。作为协商活动发起人的经济和社会主体，可以视情况需要决定是否邀请政党和国家参与协商活动。因此人民团体、国有企事业单位、非公企业、社会组织、社区组织、个体公民发起的协商活动必然意味着社会参与，此类协商活动是以直接的方式推动社会治理共同体建设。

协商民主推动社会治理共同体建设的渠道和方式并非一一对应的关系。协商民主推动社会治理共同体建设的渠道有国家性协商和社会性协商，共七大协商渠道，其中基层协商兼具国家性协商和社会性协商的性质。但是具体到每一类社会治理主体，他们从理论上说可以参与任何一个渠道的协商活动，并以直接和间接这两种方式推动社会治理共同体建设，而并非限定在某个具体的协商渠道中。比如在党政机关方面，党的各级组织既可以通过发起政党协商、参与人大协商、政府协商和政协协商等国家性协商间接推动社会治理共同体建设，也可以通过参与人民团体、国有企事业单位、非公企业、社会组织、社区组织、个体公民发起的社会性协商直接推动社会治理共同体建设。

(四)领域

社会治理是关于社会事务的治理活动，但是具体来说社会治理要做什么呢？特别是从目标导向的意义上讲，社会治理要达到什么效果和实现什么产出呢？只有从明确的目标导向出发，社会治理才能做到有的放矢，才能使众多社会治理资源和各治理主体都充分发挥其应有的作用，产生集聚效应并形成合力。而在以协商民主推动社会治理共同体建设时，必须找准着力点，这就要求明确协商民主要在社会治理的哪些领域发挥推动作用。只有把协商民主紧密嵌入社会治理的相关领域中，并且有明确的社会治理目标导向作为指引，协商民主推动社会治理共同体建设的作用才能落到实处。协商民主可以在社会政策、社会自治规范这两个社会治理的主要领域中发挥作用、实现产出。

社会政策是国家通过立法和行政手段而制定的全局性、整体性的社会治理工具，是公共政策体系的重要组成部分。社会政策具有很高的强制力，成为相关社会治理主体需要共同遵循的行动指南，用于规范各社会治理主体的行为和相互关系，动员和配置社会治理资源，是社会治理的主要制度产出。在从议程设置(agenda setting)到政策评估和接续(maintenance， succession， or termination)的整个政策循环(policy cycle)中[11]，协商民主都可以作为一种理念和技术融入其中，既把强调参与、讨论和共识的理念渗透进社会政策的价值体系中，又使用多种协商技术改进社会政策循环的规程设计。

社会自治规范则是各经济和社会主体依据自治原则而制定的社会治理工具，是所涉及的经济和社会主体内部成员共同遵循的行动指南，用于规范经济和社会主体的行为，动员和配置经济和社会主体所能掌控的社会治理资源，是社会治理的从属性制度产出。在社会自治规范的制定和实施过程中，协商民主同样可以作为一种理念和技术融入其中，既把强调参与、讨论和共识的理念渗透进社会自治规范的价值体系中，又使用多种协商技术改进社会自治规范的规程设计。需要说明的是，关于政党自身的制度规范，诸如党内法规和党内规范性文件等，只是对政党行为的规范，并不涉及经济和社会主体，因此不属于社会治理的范畴。而关于国家自身的制度规范，诸如宪法、法律、行政法规等，当涉及社会治理时，其性质就是社会政策。

社会政策与社会自治规范都是社会治理的制度产出，都可以规范社会治理主体的行为和配置社会治理资源，特别是都涉及对各类经济和社会主体行为的规范。但是两者又有重要的区别。

第一个区别是国家权力是否直接介入，以及相应的强制力程度。社会政策之所以属于公共政策，是因为其制定和实施必须有国家权力的直接介入，并因此具有很高的强制力。违反社会政策的后果是受到国家权力以法律和行政手段而实施的惩处。而社会自治规范的制定和实施则通常不需要国家权力的直接介入，国家权力仅仅为社会自治规范提供宏观和中观层面的制度约束，社会自治规范不得违反宪法、法律和行政法规。在此制度约束之内，社会自治规范的制定和实施是各经济和社会主体的内部事务，其强制力程度较低。违反社会自治规范的首要后果是受到所在组织或群体以行政手段实施的惩处，以及该组织或群体的其他成员的排斥，但是只要不涉及违法行为，国家权力通常不会动用法律和行政手段介入其中。

第二个区别是所涉及的社会治理主体的范围大小。社会政策涉及面更广，通常既规范政党和国家的行为，也规范多个经济和社会主体的行为，因此是规范政党和国家与经济和社会主体之间的关系、以及多个经济和社会主体之间的关系的主要制度工具。而社会自治规范的涉及面较窄，不是规范政党和国家的行为，主要用于规范各类经济和社会主体自身的行为，虽然通常也会涉及这些经济和社会主体与其他社会治理主体的关系问题，但通常对其他社会治理主体并不具有强制力。

协商民主可以从要素、渠道、方式、领域四个方面推动社会治理共同体建设。本文提出如下对策建议，以期有助于协商民主在社会治理共同体建设中发挥更大的作用。

(一)全要素融入

协商民主的全要素都要充分融入社会治理共同体建设中，使各社会治理主体深入理解协商民主的理念并熟练掌握协商民主的技术。为此，建议在社会治理工作中以多种方式开展协商民主理论学习和实践活动。

第一，把协商民主作为重要内容纳入各级各类干部教育培训中，以及各经济和社会主体的、与社会治理直接相关的职业资格考试和在职培训中，讲清楚协商民主对于社会治理的重要价值和协商民主技术在社会治理中的运用方法，使广大干部以及经济和社会主体能够自觉运用协商民主的理念和技术开展社会治理工作。

第二，把协商民主在社会治理工作中的落实情况作为重要内容，纳入干部考核评价体系，激励广大干部积极主动运用协商民主开展社会治理工作。在公共政策过程中原有的关于公众参与的要求的基础之上，根据协商民主的精神，进一步突出公众参与的“协商性”而非“咨询性”，在现有法律法规许可的范围内，赋予公众在协商活动中更大的意见表达权和决策参与权。

第三，各类经济和社会主体应把协商民主作为重要内容纳入自身章程等社会自治规范中，以加强自身建设和管理工作。承接以财政资金为主要资金来源的社会治理工作项目的各类经济和社会主体，应积极把协商民主的理念和技术运用到项目实施过程中，特别要注重在公众需求信息征集、方案制订、效果评估等环节中的运用。

第四，以多种方式邀请协商民主研究专家参与社会治理理论教育和实践活动指导工作。邀请协商民主研究专家作为授课教师参与相关干部教育和社会在职培训。各地级市及以上层级行政区域，由地方党委组织部牵头建立重大决策咨询专家库，其中包括一定数量的协商民主研究专家。对于当地由党政机关发起的、以社会治理为主要议题的重大协商活动，应明确要求从当地重大决策咨询专家库中抽取协商民主研究专家参与。专家参与要覆盖协商活动前培训和筹备、协商活动进行、协商活动后决策实施及评估的全过程。对于涉及社会治理的其他协商活动，应鼓励协商活动发起者以多种形式邀请专家参与，把专家参与情况作为社会治理项目前期可行性分析和后期成果验收的重要指标。

(二)全渠道建设

协商民主的全渠道都要充分用于社会治理共同体建设，从而最大限度地发挥各社会治理主体发起协商活动、参与社会治理的积极主动性。为此，建议在社会治理中建设和使用各种协商渠道。

第一，积极建设和使用政党协商、人大协商、政府协商、政协协商这四种国家性协商渠道，对涉及全局性、整体性的社会治理议题进行协商。在使用国家性协商渠道协商社会治理议题时，要突出协商活动的政治性、引领性和权威性，并明确以形成社会政策为协商的最终目标。同时，要根据具体的社会治理议题，积极主动邀请各经济和社会主体参与国家性协商活动，特别是该议题的直接利益相关方。

第二，积极建设和使用人民团体协商、基层协商和社会组织协商这三种社会性协商渠道，对行业性、地域性属性较强的社会治理议题进行协商。在使用社会性协商渠道协商社会治理议题时，要突出协商活动的专业性、行业和地域特殊性以及群众性，并明确以形成社会自治规范为协商的最终目标。同时，要根据具体的社会治理议题，积极主动邀请各党政机关参与社会性协商活动，特别是与该议题所涉及行业和地域直接相关的政党和国家机关。

第三，把七大渠道的协商活动相互衔接，上下联动，共同推动社会治理共同体的建设。在国家性协商渠道中对全局性、整体性社会治理议题的协商，应该以在社会性协商渠道中对社会治理议题的大量相关协商活动为基础，注意整理和分析在社会性协商活动中对相关议题的已有协商成果，了解和考察在这些已有协商活动中的参与者情况。在社会性协商渠道中对行业性、地域性属性较强的社会治理议题的协商，应该以支撑和推动在国家性协商渠道中对社会治理议题的相关协商活动为目标，注意提炼和升华社会性协商成果并推动其转化为国家性协商议题，发现和培养社会性协商参与者并推动其参与国家性协商活动。

(三)全方式开展

要全方式开展关于社会治理议题的协商活动，以推动社会治理共同体建设，为各社会治理主体提供充分的参与机会。为此，建议在社会治理中根据具体工作需要为各社会治理主体提供直接和间接两种主要方式的参与机会。

第一，积极鼓励各类经济和社会主体，就所在行业和地域的重要社会治理议题以及自身内部治理的重要事务发起社会性协商活动，即以直接的方式参与社会治理。人民团体、国有企事业单位、社区组织这三类社会治理主体以财政资金或国有资本为主要运营基础，因此应以干部教育和考核评价工作为切入点，明确要求通过发起协商活动以增强人民团体的社会利益代表功能、国有企业的社会责任、国有事业单位和社区组织的社会服务功能，并增强人民团体、国有企事业单位、社区组织内部治理的民主成分。对于自主经营的非公企业、社会组织，应以登记年检和等级评定、政府采购和购买服务招投标、所有者和管理者的政治安排等为切入点，积极引导其通过发起协商活动以增强非公企业的社会责任和社会组织的社会利益代表功能和社会服务功能，并增强非公企业、社会组织内部治理的民主成分。对于个体公民，则以公民教育为切入点，积极引导其认识和理解协商民主理论和技术，增强其对社会治理的关注和参与。鉴于社会性协商直接回应大量现实的社会治理问题，但各经济和社会治理主体的协商能力还有待提高，因此应创造更为宽松的制度环境，鼓励社会性协商活动创新，使之更为活跃，而不宜对其进行过多、过早的制度限制。

第二，明确要求各政党和国家机关，就全局性、整体性的社会治理议题发起国家性协商活动，从而以间接的方式参与社会治理。各政党和国家机关都以财政资金为运营基础，因此应明确要求通过发起协商活动以增强各政党的社会利益代表和整合功能，以及社会治理领域中各国家机关的立法、行政、司法、监察、政治协商等功能。相比于社会性协商，国家性协商在中国特色社会主义政治体制中具有更好的理论、组织和制度基础，总体影响力更大，因此应该进一步提高国家性协商的制度化水平和协商质量，以更好发挥对社会性协商的示范作用。

第三，积极鼓励各社会治理主体参与其他治理主体发起的协商活动。对于涉及政党所代表社会利益、国家机关工作范围的社会性协商活动，政党和国家机关应该积极关注并寻求参与机会，从而获得直接参与社会治理的机会，同时注意引导社会性协商活动对接国家政治导向和重大政策方向。对于涉及本行业、本地域的国家性协商活动，人民团体、国有企事业单位、非公企业、社会组织、社区组织、个体公民应该积极关注并寻求参与机会，从而获得间接参与社会治理的机会，同时注意在国家性协商活动中反映本行业、本地域的利益诉求，特别是相关社会性协商活动的成果。

(四)全领域产出

要推动协商民主在社会治理中实现全领域产出，使协商民主的成果落实为社会治理制度。为此，建议在社会治理中推动协商民主在社会政策、社会自治规范这两个领域中实现产出。

第一，推动协商民主融入社会政策过程。社会政策过程中必须有国家权力的介入，本身具有明确的政治属性。政党协商和政协协商应着重协商社会政策的政治导向，人大协商和政府协商应着重协商在社会政策中如何把政治导向、法治精神、政策科学性和公众参与有机结合。社会政策过程也离不开各经济和社会主体的参与，在政策制定环节需要各经济和社会主体表达利益诉求，在政策实施和评估环节更需要各经济和社会主体提供人力物力资源和评估反馈意见。因此，要以多种方式积极鼓励各经济和社会主体参与政策过程。

第二，推动协商民主融入社会自治规范的制定和实施过程。人民团体、国有企事业单位、社区组织应把协商民主元素纳入本组织的章程及其他重要的自治规范中，在现有的“三重一大”集体决策制度基础之上，探索更广泛的协商民主决策机制，邀请本组织内部的重要利益相关者及一线职工、普通群众参与其中。非公企业、社会组织应把协商民主元素纳入本组织的章程及其他重要的自治规范中，依托非公企业、社会组织党建和群建工作体系，探索建立协商民主决策机制，特别是在事关广大职工切身利益的重要议题上，并在所在行业和地域的党委或主管部门的领导下，建立行业协会、联合会等行业性、地域性的自治组织或联络机制，探索制定行业性、地域性的社会自治规范。

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