乡村基层治理效能提升路径探析——基于社会治理共同体视角的审视

□文/邹治

基层是国家治理的最末端、服务群众的最前沿。党的十九届四中全会所提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的理念，意味着国家与社会间关系需要建立一条新的诠释路径。2021年，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。因而，基层工作关系到国家整体治理层面的协调。过往，关于治理效能的探讨主要集中在城市，乡村基层治理效能重视程度不足。近年来，随着社会治理重心的下沉，对基层治理的要求进一步提高，希望通过本文研究现有机制下所形成的社会治理共同体与基层治理效能之间的关系，助力乡村振兴，激活乡村发展新动能。

（一）基层社会治理共同体的概念界定

基层社会治理共同体，是指基层领域内的政府、市场、社会的各种主体都是社会治理的参与者，是指将社会性嵌入治理性的互信网络［1］，要着力推动多元主体参与到社会治理。构建社会治理共同体，意味着协同成为国家与社会关系的核心［2］，社会协同作为我国社会治理体系的重要组成部分，还是建设社会治理共同体的基本任务［3］，凝聚多元社会力量的协同治理，成为建设社会治理共同体的重要形式［4］。

（二）基层社会治理共同体的现实图景

如今，基层农村换届发生了很大变化，采取村书记、村主任“一肩挑”模式，摒弃以往惯例，实行村书记兼任村主任，很好地利用了基层农村熟人社会中存在的弹性机制，即各个群体并非完全对立，在外部环境的刺激下，会形成一种合力，而村干部作为基层农村的领导者，承担起“催化剂”的角色，起到调节各种内部因素的作用。此外，部分村干部还拥有一定的社会资源，利用得当能够推动当地发展。在国家政策支持下形成治理共同体，平衡各个主体之间的关系，有效推动社会协同，进而提高基层治理效能。治理共同体起到监督与制衡的作用，能够减少基层干部在工作过程的不当行为，如寻租腐败、失职、渎职等，一定程度上消除民间对于乡村基层群众自治组织的刻板印象。

改革开放以来，基层农村实行“村民自治”。党的十八大召开后，成为乡村基层治理的转折点，扶贫工作、美丽乡村、乡村产业振兴等话题成为社会热点。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。高标准农田是指土地平整、集中连片、设施完善、农田配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产、划定为基本农田实行永久保护的耕地。从高标准农田政策演进的过程来看，2012年，“十二五”规划期内，（原）国土资源部开始动员，部署初步任务，下达相应规划。中央政府定调农业政策方向，更多有关高标准农田建设的议题开始涌现出来。2020年，完成“十三五”规划目标后，中国的发展将进入到一个新的阶段。2021年，福建省农业农村厅正式出台了《福建省高标准农田建设专项规划（2021-2030年）》。

福建正朝着“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新发展方向而奋进。根据文献资料的数据，近年延平区耕地面积为16980.22公顷，而土地垦殖率为6.38%，低于福建省以及南平市的平均水平，其分别为10.92%、8.68%［5］。《2022年延平区人民政府工作报告》指出，未来要守牢粮食安全底线，实施种业振兴行动，建设种子资源库和6万亩高标准农田，坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”。在城乡二元化的影响下，不少村庄外流人口连年增加，村民大多外迁城市，原本务农家庭选择另就业，农村土地闲置的现象严重，大多数村民所耕作的土地选择以出租或者种植果树业的方式来获取收入回报。过去，村干部只有在上级通知情况下才会集中开会讨论意见，对于村里的事务处理不及时，现存的农田荒废问题平常无人关心。基层农村的治理工作存在弊端，缺乏责任担当。农村熟人社会下，村书记和村主任的关系十分微妙，不少村干部对于高标准农田的政策执行理念存在分歧。随着中央出台关于高标准农田建设的政策后，地方渐进式规划相应的配套政策，以及乡村基层工作模式调整后，现实又发生了很大变化，基于全面加强基层党建的工作重心，引领乡村基层“自治”“法制”“德治”三治有效融合，推动治理域中的不同主体联合成为一个“共同体”，很大程度上提高了村级领导班子的积极性和自主性。

基于案例，本文通过分析乡村基层社会治理共同体的作用方式，来验证治理共同体的形成是有助于提升治理效能，其具体可见如下两个方面。

（一）宗亲血脉下的熟人社会

南平市延平区拥有众多的自然村。“自然村”是指由一个或多个以家族、户族、氏族或其他原因自然形成的居民聚居点。一般情况下它只有一个姓氏，或是源于同一个祖宗而分化成为不同姓氏，以家族为核心，方言相对统一。不同的利益群体，主要是依据由姓氏、血缘等因素而自发结成的。基层干部在“做工作”的过程中，由于各方理念的不同，或者是领导力的不足，无法凝聚共识，常常爆发言语上的冲突，开会往往不欢而散，无法形成有效的社会治理共同体，治理工作成效不明显。

2021年，福建下发新的高标准农田建设政策，省内各地陆续出台配套政策，建设资金开始下拨。基层政府目标明确，开始加强与村干部的沟通和协调。一方面，实施“一肩挑”换届政策，村书记同时担任村主任，职责高度一体化，问责落实到特定主体当中，在党内问责与监察问责的共同作用下，“真抓实干”有了现实条件，并且领导力得到提升，推动建立社会治理共同体，原本搁置的高标准农田建设方案开始逐步落实，治理效能得到明显提高；
另一方面，通过进一步的社会协商，乡村基层干部认真听取村民的意愿，真正做到服务于民。

（二）不同政策时期下的共同体社会

本文关于治理共同体的作用方式分析的另一个方面基于基本农田保护政策的不同时期，将其划分为初步探索期和高速发展期，结合案例进行分析不同时期的政策作用下，治理共同体如何影响治理效能，其主要为以下内容。

一是“政策初步探索期”阶段。1993年，出台《中华人民共和国农业法》后，全国基本农田保护进入初步发展期。2006年，全国开始取消农业税，资本下乡后，“三权分置”下土地管理分散，责任主体划分不明确，乱占耕地现象依然严重，违规用地现象频发。“有限理性”的作用下导致干部以自身利益为重，无法形成共同体意识，治理工作停滞，执行力转移。基层政策变通执行现象依然广泛存在［6］，基层政府的上下级出于对外部隐蔽性风险考量之下，选择将具体政策模糊化执行，治理效能分化，群众对此感知不强。各个主体之间由于利益分配问题时常产生纠纷，并且还存在着责任划分问题，出了事无人负责。多头领导下基层干部出现政策执行模糊性现象，无法形成治理共同体，造成治理效能低下。

二是“政策高速发展期”阶段。自党的十八大以来，全国耕地保护成果显著。2021年，中国正式进入到“十四五”规划期内，各种配套政策支持下，高标准农田政策在地方软着陆。同年，福建地方政策同步中央政策，政策的支持与下拨的配套资源开始推动共同体形成。政策动员下，各个群体树立统一的目标，“科层信息”共享，效能开始具体化呈现，政策文本所需流经的不同主体大大减少，有效转化为执行力。上级领导连同村干部为了完成国家政策，提高治理效能，赢得“晋升锦标赛”的胜利，开始重视各种的“做工作”与协调社会资源。政策的执行成效、社会资源的协调程度、村级资产规模、村民满意度等作为评价干部能力的指标，村干部只有做好这一系列工作才能获得上头嘉奖，赢得群众口碑，获得连任机会。同时，各自会更加妥善地利用好自身拥有的社会资源，发挥社会协同的积极作用。此时，治理共同体进一步得到巩固。

综上所述，当处于政策初步探索期时，领导者为了求稳，选择明哲保身，不愿做出风险性决断，其下属向上看齐，选择搁置现实中争议的话题，无法形成治理共同体。而随着政策推进，由于中国纵向间政府关系为“职责同构”的特征，导致政策压力层层下压，领导者及其下属上下联动，开始加强社会协同，形成治理共同体，根据共同表决做出实际行动，治理效能则由此开始显现出来。

基于社会治理共同体的理念可对地方治理产生创新性优势，但是治理共同体的建设过程中也存在一些较为显著的问题：一是领导能力不足，缺乏公信力，民间质疑度高，并且无法适应外部环境风险多发的特应要求；
二是个人素质能力存在差异，城乡二元化的时代背景下，农村人口外流严重，村干部中接受过系统性教育的人员数量不多，对于现实问题分析与思考能力不足；
三是基层治理者缺乏温情，忽略群众的情感，对民生问题的关心不足。为了切实提高基层治理效能，打造乡村基层治理共同体，以下提出几点建议。

（一）加强基层党建，发挥主心骨作用

通过加强基层党员的思想道德建设，充分发扬党员道德先锋模范作用，凝聚共识，汇聚起各方力量，发挥出主心骨的作用。中国拥有九千多万的共产党员，数量规模大，对社会影响力强。然而，基层农村党员对于党性的认识还存在不足之处，召开党员大会的间隔时间长，对于党员的批评教育工作不到位，对于党政工作认识还停留在过去阶段。多数党员的年龄较大，青年党员的数量不多，缺乏新生力量，处于青黄不接的状态。其中，很大的原因是由于城乡二元化导致农村人口外流，间接导致基层工作落后，干部队伍的公共服务意识不强。因此，要做好新时代的党建工作，不断加强思想建设，激发创新思想，树立服务意识，完善激励机制，选拔新生代高素质人才，为基层农村党员队伍注入新的活力和创造力。通过党建引领一切工作，推进乡村振兴战略，提高社会治理能力，实现治理体系和治理能力现代化。

（二）加快人才回引，扩展决策面

现有案例表明乡贤经济对地方发展作出了卓越的贡献，因此人才回引成为地方发展的一条新路径。首先，明确工作重心，在广泛征求社会意见的基础上科学决策，设立人才回引条件。地方人大及其常委会制定相应的法规，政府出台人才引进配套政策，鼓励人才引进，保障好意愿者的权益。其次，成立服务机构，对于工作岗位实行统一的规划，并向社会公布。最后，成立监管体系，规范流程，审核工作应当做到透明公开化，选拔符合条件的优秀人才。吸引优秀知识分子与企业家回乡创业或者工作，吸纳高素质人员进入到基层治理域，为基层治理工作建言献策，扩展决策面，减少治理风险，将人才优势转化为乡村产业优势，激活乡村振兴动力。

（三）把握民生动态，基层治理工作融情于理

新时代，随着中国社会治理工作能力的提升、公共服务资源的整合、地方政府层级的精简以及治理技艺的进步，并且扁平化治理与柔性化治理等不同治理模式正在社会场域内广泛运用，各个主体逐渐嵌入社会治理域当中。基层工作者应当认真倾听民意，把握民生动态。村委可组织开通村民服务热线，成立互助小组，推动每个以家庭为基本单位的“小共同体”形成一个社会“大共同体”，让每个成员都参与到治理过程中。民生无小事，枝叶总关情。基层治理还要充分考量民生，治理工作要实事求是、因地制宜，以为人民服务为工作宗旨，充分照顾到乡邻的情感，不断提高村民的获得感、幸福感、安全感。

世界正处于百年未有之大变局当中，当前这个时期和今后一个时期，各种风险挑战频发。因此，中国正在加快构建以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局，发挥自身长处，以内部优势应对外部挑战。随着社会治理重心下沉到基层，能够有效**地方治理涌现出的难题。三农问题的核心在于农民问题，提高土地的利用效率是解决农民问题的重要方法，而粮食是国家安全发展的重要基础，在高质量发展格局之下，建设高标准农田项目，能够提升粮食产量，增加农民收入，既能抓民生，又能补短板。因此，希望通过本文研究基层社会治理共同体与治理效能之间的关系，以提高基层治理水平，从而助力乡村振兴。

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