反租倒包：易地扶贫搬迁中的土地利用创新——以滇桂黔石漠化片区忠诚镇为例

韦彩玲，黎燕君，蓝飞行

(1.广西大学 公共管理学院，南宁 530004；

2.厦门大学 公共政策研究院，福建 厦门 361005)

经过长期的脱贫攻坚战，我国贫困地区的群众已成功脱贫，温饱问题得以解决。然而，随着脱贫攻坚的深入，反贫困资源的边际递减效应开始显现。在生存发展环境异常恶劣的深度贫困地区，常规的发展生产、发展教育等脱贫举措，其发挥的减贫效用已达到饱和状态，持续输入扶贫资源也仍难以改变地方社会面貌，导致出现就地扶贫失灵的现象，这种失灵性困境给我国的扶贫工作带来巨大的挑战。2015年，为实现全面建成小康社会的奋斗目标，国家提出“易地扶贫搬迁”这一“给予型政策”举措来化解“一方水土养不活一方人”的发展困境[1]。滇桂黔石漠化片区是全国扶贫开发的主战场，生态环境极端脆弱也使其成为易地扶贫搬迁的重点区域。由于片区脱贫工作的复杂性，即使“搬得出”的问题得以解决，但片区农户搬迁后陷入生计困境的短板依旧存在，难以达到高质量脱贫的要求。当下脱贫攻坚战获得全面胜利，易地扶贫搬迁工作重心转向已有脱贫成果的巩固，帮助扶持搬迁农户在安置区“稳得住”“能致富”，也标志着易地扶贫搬迁从先前的投入资金向解决搬迁群众的生计途径、发展诉求转变[2]。

易地扶贫是基于“空间贫困”理论的政策实践，以城镇空间替代农村空间的方式转移搬迁人口[3]。在易地扶贫的同时有大量的农村土地资源得以释放和重组，但由于片区自然资源禀赋匮乏，即使搬迁后有大量的用地资源，资金缺口的存在也严重制约了其进一步发展的可能性。相反，东部沿海地区对建设用地指标需求量较大，而国家分配的建设用地指标严重不足，导致一些项目无法落地[4]。近年来，中央为支持扶贫开发工作，允许集中连片特困地区、国家级贫困县到省级贫困县的增减挂钩结余指标在省域内流转使用，这一政策使贫困地区和经济发达地区的资源和需求得以协调。进一步，搬迁地可以通过流转移民剩余土地来发展、调整和扩充产业，在土地利用中为农民增加就业渠道，为移民扩充增收渠道。因此，探索如何善用土地政策解决搬迁农户的生计困境对持续脱贫、扎实做好易地扶贫搬迁“后半篇文章”具有重要意义，同时也是“三农”工作重心从脱贫攻坚向全面推进乡村振兴历史性转移的大背景下需要关注的重大现实问题。

(一)易地扶贫搬迁与土地利用

易地扶贫搬迁是将生活在环境恶劣地区的贫困人口重新安置到有利于他们生产和发展的居住地。但易地扶贫搬迁并不是简单的人员迁徙家园，搬迁之后贫困户还面临着生计空间再造、生活空间再造和社会空间再造等一系列问题[5]，如果解决不好，已搬迁农户将无法实现脱贫或面临返贫的风险[6]。处理好农户搬迁后留下的土地是解决“稳得住”“能发展”问题的关键，也是巩固脱贫成果的关键所在[7]。易地扶贫搬迁中的土地政策是最为重要的政策，在易地扶贫搬迁中涉及的土地利用总体规划修改和调整，安置用地规模指标、搬迁涉及的农村宅基地审批、搬出地老宅基地拆除复垦等，关系到易地扶贫搬迁工作的成败[8]。当前，易地扶贫搬迁对土地政策的研究主要集中于城乡建设用地增减挂钩政策方面[9-11]，基于城乡建设用地的增减挂钩政策，可通过旧房拆除和土地整理复垦等措施，使农村建设用地整理复垦的面积等于拟新增城镇建设用地的面积，这样能让土地集中流转，农民有租金收入，也能拓展城市建设所需要的土地利用空间[12]。

在滇桂黔石漠化片区的研究中，学者们较一致地认为土地石漠化是片区的贫困之源[13-14]，而建立在土地之上不合理的农业产业结构和农户生计模式则是加速石漠化片区环境恶化的主要原因[15-16]。进一步对贵州4个市的156户易地扶贫搬迁农户搬迁后的土地调查发现，大部分农户选择直接抛荒承包地，62.3%的搬迁农户选择抛荒土地[17]，但相关研究显示，在易地扶贫搬迁中，从理性选择的视角出发，实际上存在部分农户农地承包权退出意愿较高的情况[18]。本文认为产生这一悖论的原因主要在于两点：一是实施易地扶贫政策的地区产业结构落后和城镇化水平发展滞后，导致土地流转市场的不活跃，极大降低了搬迁户选择流转土地的可能性[19]；
二是大量农村青壮年劳动力外出务工，造成农村“精英流失”很大程度上减弱了农村务农劳动力，很多进城务工的农民只能抛荒土地或无偿赠予他人耕种[20]，由此造成大量土地资源浪费。金旻基于资源禀赋理论认为，土地资本化在贫困地区经济发展中具有重要意义，提升贫困地区土地要素利用效率是脱贫的有效保障和客观要求[21]。因此，滇桂黔石漠化片区能够结合土地政策通过流转土地来盘活易地扶贫搬迁地区的土地要素，转变生计方式，进而改善地区生态环境和产业环境，助力农户脱贫增收。

(二)土地流转及反租倒包

土地流转是盘活土地资源的重要方式。农民集体自发探索出来的土地流转模式主要有三种：一是连片耕种，二是反租倒包，三是土地股份合作社。反租倒包是一种新型的土地流转模式，是指村集体将承包给农户的土地反租回来，然后再成片包给农户或企业进行集中耕种的一种土地经营模式[22]。相比其他土地流转模式，反租倒包具有独特的优势，可以比较容易地流转到具有稳定经营权的集中连片土地上，并且能够降低土地流转过程中产生的交易成本[23]。相关研究发现，20世纪90年代以来，以上海嘉定市、广东中山市等为代表的大城市近郊农村集体组织不约而同地选择了反租倒包的土地流转形式[24]。当前对于反租倒包的研究存在两种争议，一种是持反对意见，认为在反租倒包模式下，由于村集体的异化，可能会出现权力寻租[25]等问题，由此导致部分农民利益受损。但有学者对此进行反驳，认为寻租行为的发生不是流转形式选择的结果，而是相关配套措施的不衔接导致的，即使是其他形式的土地流转仍然不可避免地会出现类似的情况，因此不能全盘否定反租倒包在土地流转中的重要作用[26]。另一种观点对反租倒包的土地流转形式表示认可，主要表现在以下几个方面：第一，农民自发的转让、转包、出租等土地流转形式几乎不能形成土地规模化经营，而反租倒包通过村集体统一规划再进行经营，能够产生由规模化经营带来的经济效益[27]；
第二，在反租倒包的组织形式中，劳动要素可以形成稳定的契约关系，减少交易成本[28-29]；
第三，在整合土地资源的过程中，凸显了集体行动能力和集体财产能力[24]，与我国农民土地集体所有的属性相契合。相关研究显示，农户之间自发的土地流转以及集体推动的适度规模土地流转能够在一定程度上缓解贫困阶层的状况[21]，因此，本文认为在易地扶贫搬迁中可作为一种有益的土地利用创新尝试。

(三)文献评述

综上，现有关于易地扶贫搬迁和土地流转的研究成果较丰硕，但本文认为还存在进一步探讨的空间：一是虽然现有研究已关注到土地政策在易地扶贫搬迁中的重要作用，但其关注点主要集中于城乡建设用地增减挂钩政策上，缺少对土地流转政策的探讨。土地流转政策是土地政策的重要组成部分，也是易地扶贫搬迁中利用土地政策助力发展、脱贫的重要补充。土地流转政策的应用，能够**当前在易地扶贫搬迁中仍然存在土地利用效益不高的困境。二是现有关于反租倒包的研究较集中于与其他土地流转形式的比较和该模式的优劣之争上，并未过多的涉及在土地扶贫领域所发挥的积极作用。综上所述，在后搬迁时代如何从土地问题入手为搬迁群众建立后续扶持机制的研究成果鲜见，土地政策“促增长、减贫困”的作用并未得到充分发挥。基于此，本文从滇桂黔石漠化片区的实际出发，以贵州省忠诚镇在易地扶贫搬迁中利用反租倒包进行土地流转来助力脱贫攻坚为例，分析在后搬迁时代滇桂黔石漠化片区这一特殊地理场域如何创新土地利用方式，将乡村振兴和脱贫攻坚战略目标进行有机结合，使脱贫攻坚成果经得起历史检验，以期支持脱贫攻坚向全面乡村振兴平稳过渡。

(一)忠诚镇的基本情况

忠诚镇隶属于贵州榕江县，距离县城9千米，毗邻易地扶贫搬迁集中安置点，黎榕、厦蓉高速和贵广高铁纵贯其中，交通十分便利。2016年1月，贵州省人民政府办公厅发布的易地扶贫搬迁工程第一批任务计划将榕江县确定为易地扶贫搬迁对象，其搬迁工程分为两批进行，第一批共涉及8个乡镇，忠诚镇有2个村18户81人(其中贫困户11户51人)；
第二批共涉及6个乡镇，忠诚镇有1个村85户320人(其中贫困户47户182人)。2019年5月，根据《榕江县易地扶贫搬迁后续扶持工作方案》指示，“要做好迁出地‘三块地’资源盘活工作，实现搬迁群众生计保障和可持续发展”，忠诚镇创新性地以反租倒包的形式流转农户土地，致力于在忠诚坝区形成农业集约化规模化经营。当前，忠诚坝区共流转了797亩土地，涉及农户数1 556户7 724人，其中贫困户711户2 806人。基于以往不合理的产业发展模式对当地土壤的破坏和当前仍然存在的土地资源利用效率低等问题，忠诚镇对该地的农业产业发展模式进行调整，利用坝区得天独厚的农业生产条件，将流转到的规模化土地转包给瓮福集团农资有限责任公司和榕江县农业投资开发有限责任公司，采用“公司+合作社+农户”模式，在坝区建立起了540余亩蔬菜示范基地，带动合作社和农户参与蔬菜种植。蔬菜示范基地的建立带动易地移民和坝区农户实现就近就业和部分贫困群众异地就业，促进群众脱贫致富。

(二)反租倒包的主要做法及效果分析

忠诚镇在易地扶贫搬迁中基于地方实际进行土地利用探索，对土地流转模式采用反租倒包的地方性创新方式，积极发展地方特色农业产业助推扶贫工作，其主要做法如下。

1.反租：整合土地

忠诚镇以前的土地利用方式存在两个问题：(1)产业对土壤的污染。过去二三十年中，忠诚镇兴建砖瓦厂，其生产原料取自周边农田及山边黏土作为生产原料，严重破坏当地的土壤及植被环境，是典型的“散乱污”企业。(2)土地资源利用效率低。忠诚镇各村原来是世世代代靠种地为生的传统农业村，其耕地零散、土壤贫瘠，且种植结构单一，大面积种植玉米，亩产不超过3 000元，因此常有“一方水土养不活一方人”的说法。并且，随着易地扶贫搬迁工程的实施，农户搬离原来的居住地后，大多数农户的承包地如果没有人愿意耕种则会直接抛荒。根据农业农村部发布的《关于批准开展2019年农业产业强镇建设的通知》数据推算，在符合搬迁的人口中，假设全都搬迁大致会产生217亩耕地资源的浪费，如果不加以整合利用，将会导致大面积的耕地资源浪费。对此，忠诚镇需要对土地进行整合。

首先，拆除砖瓦厂并进行复垦。把那些既不符合当下榕江县产业政策，也不符合当地产业布局规划，同时也没有在发改、工信、自然资源、规划、生态环境、市场管理等相关部门办理审批手续的砖瓦厂予以拆除，恢复耕种，结合当地的种植优势打造成高标准农田。其次，村委向当地农户流转坝区的土地。在这之前，榕江县的土地流转方式多为农户之间的私下流转，不仅达成的交易量少、效率低，而且流转规模小。为深入推进忠诚镇农业产业结构调整，促进坝区种植向集约化规模化发展，忠诚镇采取了反租倒包的土地流转策略，由镇政府主持、引导当地农户进行土地流转。具体做法是，先由村支“两委”工作人员积极入户动员,宣传土地规模化经营的好处，鼓励农户流转土地给村集体，村集体向农户支付略高于市场价格的土地租金，由此村集体可以将大面积闲置、利用粗放的土地归拢起来，并加以整合，形成有利于规模化经营的集中连片土地，解决了蔬菜基地建设项目用地分散的问题。

2.倒包：农业产业化规模经营

忠诚坝区属亚热带季风湿润气候，全年日照时间长，水资源充沛，是种植“短平快”蔬菜的最佳区域。因此，忠诚镇通过将流转到的土地转包给瓮福集团农资有限责任公司和榕江县农业投资开发有限责任公司，依托它们的资源优势、技术优势和信息优势，建立了540余亩的蔬菜示范基地。

在生产环节，蔬菜的种植模式设计和品种选择以及关键技术的研发经由产业发展顾问团队精心指导和服务，其蔬菜品种主要有辣椒、茄子、黄瓜、蒲瓜、小南瓜和苦瓜等，主要采取“菜—稻—菜”一年三熟、“甘蔗—毛豆”套种、“蔬菜或稻鱼—蔬菜”一年两季三收和“马铃薯—稻鱼—蔬菜”一年三季四收等模式进行调整种植，全面撬动农田发展潜能。在销售环节，忠诚坝依托福农宝公司为销售平台，将种植出来的蔬菜销往广州江南市场和深圳海吉星市场等地。据调查了解，2019年忠诚坝卖出辣椒20万斤、茄子19万斤、黄瓜2万多斤、蒲瓜2 000多斤、小南瓜1万多斤和苦瓜1万多斤等。在生产和销售的过程中，蔬菜基地还可以凭借坝区优渥的光照和土壤条件，根据市场需求定位种植品种，调整产业布局，巧打蔬菜“错季上市”牌，在早春的时候提前种植蔬菜，而在秋冬的时候又延后采收，统一回购抢占市场先机，让坝区蔬菜产销两旺。此外，考虑到农业种植的不可逆抗因素，榕江县财政对农业保险给予支持，已提前下达100万元专项资金，并且结合坝区农业产业结构调整和产业扶贫的需要组织开展地方特色农业生产性保险和价格保险的实施，不断提升农业产业应对灾害和市场风险的能力。当前，忠诚镇坝区农业已经取得初步成效，并且“企业+合作社+农户”模式种植蔬菜的作用也逐渐凸显，可带动200户以上农户开展蔬菜种植。

3.效果分析

2021年，榕江县人民政府发布的政府公报显示，“榕江易地扶贫搬迁第一个通过省级验收，入选国家发改委‘十三五’易地扶贫搬迁工作成效明显县”，从侧面说明，包括忠诚镇在内的易地扶贫搬迁工作取得了显著的成效，通过反租倒包的形式发展蔬菜基地产业，逐步解决了搬迁农户“搬得出”后“稳得住”“能致富”的问题。在脱贫攻坚初期，忠诚镇也曾希望能够借助高铁开通、产业园区建设等带动当地工业发展，解决区域贫困问题，但实践证明这一做法收效甚微。一方面，受到当地薄弱的基础条件限制，那些主动进驻榕江县产业园区的企业一般都是从其他地区转移过来的，这些企业大都是超出了转出地的资源和环境承载力而被淘汰的落后企业；
另一方面，当地劳动密集型产业所能提供的就业岗位仍无法填补贫困人口的就业需求缺口，因此搬迁农户在被安置到城镇或城镇周边居住后不可避免地面临就业难、没有收入来源等问题。虽然忠诚镇不具备工业发展优势，但其特殊的地形和气候造就了得天独厚的适宜发展生态高效蔬菜种植业的条件。常言道，“无工不富”,对忠诚镇来说,在缺乏工业支撑的情况下,立足本地自然条件和资源禀赋，创新土地利用方式释放土地政策红利，发展具有地方优势的绿色蔬菜种植产业,开辟了另一条发展路径的可能，在促进区域经济发展的同时还为搬迁农户提供了生计来源，巩固了易地扶贫搬迁脱贫成果。

对搬迁后在蔬菜基地就业的农户YDB进行访谈后了解到：“现在政府租地了，我们两口子也不用成天守着那两亩地，不用操心太多，种地有时候看天吃饭，种好了，也就那点收成，坏的时候，啥都没有；
现在我们还来这边(蔬菜基地)打工，还能多得一点钱。”(访谈编号：20210123)而且，对搬迁后选择去外省谋取生计的农户来说，逢年过节回到搬迁居住地仍然可以凭借搬迁优势和劳动技能到蔬菜基地从事临时工作，额外赚取一些日常开销。对春节期间外出打工返乡的LAY进行访谈后了解到：“我是政府让搬迁来这边的嘛(易地搬迁户)，住在富民小区那边(离菜地4千米)。今年从外面打工回家后，看到这边招人摘菜，才来这里工作的，现在工作快一个月喽。平时，我和我老公去广东那边打工，那边赚钱多一些，现在家里有两个孩子一个读高中、一个刚上大学，花钱多，菜地这边赚得少一些。怎么说呢，我们也不是大老板，都是给人打工的，挣大钱轮不到咱们，但从外面打工回来，还能来这里打打零工，贴补些家用，也还是不错的。”(访谈编号：20210124)同时，搬迁后生活环境的改善也能够给搬迁农户带来便利，一些具备经营技能的搬迁农户能够顺势借助搬迁资金和场地的优势转变生计方式，快速融入城镇生活。对经营早餐店的WAY进行访谈后了解到：“我搬来富民小区有一年多了，就住这栋楼 (早餐店楼上，一楼全是商铺)。这里房子倒挺好的，设施也齐全，出行也挺方便的。我儿子身体不好(身体残疾)，这里离县医院近一点，也方便我儿子看病。我身体也不是很好，去那里(蔬菜基地)干活来回跑也累得慌，在这里我开粉店，勉强也能过得下去，就不去凑热闹了。”(访谈编号20210125)

但从根本上来说，正如费孝通先生所言，“直接靠土地谋生的人是黏着在土地上的”。靠土地谋生大半辈子的人，抛开其他因素，他们对土地似乎还存在着一种特殊的情结。搬迁农户普遍存在家庭收入来源(依靠传统的种植或养殖业)单一、对新生事物接受能力较差的问题，搬迁后的贫困户家庭远离家乡故土，在一个全新的环境中生存下来仍然是一个很大的挑战，采取反租倒包的土地利用方式对他们来说有利也有弊。一方面，虽然他们仍然能够利用自身具备的劳动技能“回到”土地上谋取生计，但由于产业化的农业发展必须遵守一定的规则，这是与他们原来生活习惯相区别的，因此需要一段相对较长的时间才能融入。另一方面，反租倒包的土地流转形式可能存在过度追求规模化的效应，使得部分农户希望继续保留自己土地耕作生活的愿望难以实现，只能被动地流转土地。通过对农户ZAY进行访谈后了解到：“如果政府没有要求流转土地，我是肯定不愿意把地租出去的。你看啊，我家地也就一亩多点，租出去也没有多少钱，还不够一家人买米、买菜的钱呢，我自己种，至少还可以种点米、菜啥的，一年到头也不用再去买了。虽然可以去菜地(蔬菜基地)工作，可是我一个人也要照顾四个小姑娘，怎么去那边工作，自己种地的话，我想什么时候回家，就什么时候回家，那边菜地又不可以这样。”(访谈编号：20210126)此外，农村相比城镇大部分生活来源可以自给自足的状态，不可避免地面临生活成本的问题也需要引起关注。通过对搬迁户XL进行访谈后了解到：“在这边生活挺方便的，但生活开销很大，之前在老家自己种菜种米，现在什么都要买。”(访谈编号：20210127)

易地扶贫搬迁既“挪穷窝”，又拔“穷根”，减贫效果显著。但随着移民搬迁人数的不断增多，迁入地周边配套的工厂、产业园区等提供的就业岗位趋于饱和，经济基础薄弱的忠诚镇已无法再通过发展劳动密集型产业等措施对搬迁人口进行后续扶持，后搬迁出的移民在安置区不仅难以找到非农就业岗位，而且还无地可耕，陷入生计不稳定、“搬得出但稳不住”的困境。因此，忠诚镇从实际出发，立足迁入地的资源条件，通过反租倒包这一土地流转形式发展带有地方优势特色的蔬菜种植产业，结合“公司+合作社+农户”的模式带动搬迁农户稳定就业，实现增收，助力易地扶贫搬迁反贫困工程的推进，为搬迁农户摆脱困境做出了实际贡献。同时，在易地扶贫搬迁新时期立足贫困地区实际情况，创新土地利用方式，发展地方优势产业为搬迁农户提供可持续生计来源，对巩固易地扶贫搬迁成果、实现高质量脱贫也具有重大意义。但受城乡二元思维的影响，在“通过城市化发展促进贫困人口脱贫”的逻辑指导下，易地扶贫搬迁模式呈现出城镇偏好,而这种偏好成败的关键在于有没有可持续的产业支撑。对于那些长期生活在自然生态环境极端恶劣条件下的贫困农户而言，易地扶贫搬迁政策是极大的利好，但在政策实施的过程中也明显暴露出其本身的局限性。

“几乎所有的移民规划都折射出了在经济增长和现代化理论熏陶下所形成的发展视角和发展欲望，这种发展观认为社会和人民可以发生线性的转变”[30]，易地扶贫搬迁在实践过程中的政策逻辑受此线性发展观的影响极为显著，加之受先发地区成功经验的推动，滇桂黔石漠化片区地方政府越来越倾向于采取城镇化集中安置。但实践证明，在贫困地区运用“借助城镇化的‘东风’来解决区域贫困问题”的经验不仅失灵，而且还极有可能陷入多重困境中，主要原因在于，贫困地区的内部条件(如地方资源)和外在的限制因素(主要是新的宏观制度环境)都不支持以往粗放型工业化带动发展的老路，而城镇化要稳步健康发展又少不了优质产业的支撑，因此像忠诚镇顺应榕江县产业结构调整、利用区位优势因地制宜发展蔬菜产业的做法是可取的。当前我国已进入后搬迁时代，主要任务在于防止搬迁户出现返贫现象，保证搬迁农户获得可持续性的生计方式则是其能在新家园“稳得住”的保障[31]，强化易地扶贫搬迁后续保障是进入反贫困新阶段防止搬迁农户返贫的关键。作为一种政策性移民，易地扶贫搬迁政策在执行过程中政府介入的程度较深,减贫的即期效应显著，即使存在的一些显性风险也能通过相关的政策制度来规避，但相关的制度安排和政策设计无法在短期内解决贫困地区工业化发展水平低下的现实困境,因而过度地寄希望于城镇化的发展来解决搬迁户的后续生计发展问题是鲜有成效的,甚至可能让搬迁户陷入生计困境。

此外，资金短缺是中西部贫困地区开展脱贫攻坚工作的一大难题，土地增减挂钩政策为西部贫困地区提供了扶贫攻坚所需的资金，在土地增减挂钩扶贫政策的框架下,中央政府和省级政府鼓励贫困县易地扶贫搬迁项目和拆旧复垦项目协同推进，而这也使得易地搬迁的模式发生了改变,同时也对搬迁农户的生计造成了很大影响。在土地增减挂钩机制作用下，贫困县为了获得可观的财政转移支付收入，在搬迁过程中忽视农户的生计可持续性问题，利用政府权威“说服”搬迁群众退出宅基地并拆除，然后将其复耕、复绿。搬迁农户的原住房虽然没有安置区的新房居住条件好，但却与他们赖以生存的生计方式紧密相关，原本的住宅与自己的土地紧密联系，大部分的生活来源可以通过在土地上劳作而获得，而搬离了原来的住宅后则需要面临固有的生计转变的问题，给未来的生活带来极大的不确定性。因此，搬迁农户在搬迁后的很长一段时间内还需要依赖原宅基地和住房，在搬迁过程中强制要求农户退出宅基地降低了他们的搬迁意愿。具体来说，虽然《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》指出，要“尽可能保障搬迁对象农业生产的基本土地等生产资料”，但滇桂黔石漠化片区土地资源匮乏且地块细碎分散，耕地调整难度大，迁入地能给搬迁户分配的土地资源又极为有限，有的地方甚至并未给搬迁户配置相应的土地，或是根本就无土地资源配置，而其家庭原有耕地又与现居住的安置点存在距离障碍，搬迁农户对获得土地这一生存资料的需求难以得到满足。中国的基层社会是乡土性的，种地是搬迁农户最普遍的谋生办法，由于缺乏实用技术和专业技能，易地扶贫搬迁农户就业能力整体不强[32]，其搬迁后的生计可持续发展堪忧。

在易地扶贫搬迁存在政策实践限度的情况下，如何基于迁入地自身的资源条件探索土地利用方式**土地与发展之间的难题，借助土地这一要素资源化解“被城镇化”和作为“最后一道防线”的旧房屋被拆除的搬迁农户生计可持续发展问题，是后脱贫时期易地扶贫搬迁巩固脱贫成果、实现长效减贫亟待思考的重点。

脱贫攻坚战为世界减贫事业做出了巨大的贡献，脱贫攻坚全面胜利后农村工作重点转向全面推进乡村振兴。脱贫攻坚和乡村振兴这两大系统性工程虽然在内容上所强调的重点不同，但是都涉及了农业农村的发展问题，因而具有广阔的衔接空间，脱贫攻坚如何对接乡村振兴战略，成为当前及未来一个时期不得不考虑的重大问题。如何将这两大战略有效接续并变成政策落实在实际工作中，首先需要对乡村振兴战略进行正确解读。我国快速城市化的阶段仍将持续很长时间，主要的表现是越来越多的农村劳动力脱离农业生产活动进入城市寻求发展机会，农村人口越来越少。农民在城市化的过程中分化成举家进城的农村富裕农户、以代际分工为基础的半工半耕户、全家留守农村的农户(包括“中坚农民”和老弱病残群体)[33]三种类型。值得注意的是，我国城市化的特点不是农民全家所有成员一同进城，而是由年轻力壮的农村劳动力进城就业，年迈的父母在村务农的渐进城市化道路[34]，这部分进城的青壮年劳动力随着年龄的增长开始逐渐分化，那些能够在城市体面生活的农民最后会全家进城完成城市化，而那些无法在城市成功立足的农民就会返乡，再次与土地有效结合，因而农业依然是我国农村地区实现可持续减贫的主要动力。由此看来，乡村振兴战略未来15年的重点工作任务应该是在基本实现农业农村现代化的同时，重视农业发展在实现农村持续减贫中不可或缺的作用[35]，为农民保留城市化失败的退路，为弱势农民提供基本生活保障，进而防止新的贫困发生。易地扶贫搬迁虽然在很大程度上能够解决贫困地区的绝对贫困问题，但却陷入因存在政策实践限度农户生计发展不可持续的困境，这就意味着后脱贫攻坚时代易地搬迁的工作重点将转向脱贫成果的巩固和防止返贫。诚然，这两大系统工程的目标具有统一性，实现二者有机衔接意义重大。

(一)反租倒包支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡

随着易地扶贫搬迁任务的全面完成，石漠化片区原本集中连片的区域性贫困分布将变成散点分布，主要的贫困对象为那些难以进行精准识别的搬迁后易返贫致贫人口及农村老少病残等特殊群体。但是，贫困地区即使成功脱贫摘帽，与其他地区相比依然存在明显差距，区域发展不平衡。农村产业发展是提高减贫效果可持续性、推进农村地区事业由“脱贫”向“振兴”平稳过渡的重要抓手，但现实的情况是当前农村在发展产业、推动农业现代化方面还未具备完善的治理能力，仍须发挥政府政治力量的帮扶作用。反租倒包这一土地流转形式的最大优势便是发挥了党委政治动员机制和政府的行政力量，突破了以往土地流转水平及效率低下等问题，打破了“虽然土地流转率在不断提高,但我国‘耕地规模小、分散化经营’”的土地格局，进行资源的合理配置和充分利用，对推进农业现代化具有重要的促进作用。值得注意的是，农村产业的发展及农业现代化的实现需要以保障农民对土地的权益为前提，并且能将没有收入保障的农民纳入其中。通过反租倒包较大规模集中连片地围绕当地优势发展特色产业，一方面，产业种植基地可以吸纳未能从事非农就业的搬迁农户在基地就业，种植基地的工作内容与搬迁农户原先的工作内容有同质性，可以减少他们搬迁后需要转换生计方式而产生的压力，提升搬迁农户在迁入地生活的积极性和自信感，尽快适应迁入地的生活，尤其对那些要照顾家庭而无法外出就业的贫困女性，可以让她们实现在“家门口就业”，从而提高其在家庭中的经济地位。另一方面，我国农民城市化的特点导致农村“老年农业”状况凸显，对农村“老病残”群体来说，合作非常重要，但由于家中青壮年劳动力流失，基于劳动力对等前提的传统合作越来越少，只能花钱雇佣劳动力。而反租倒包的制度安排从政策上对“老病残”群体的这种合作需求给予了一定的支持。这类群体将土地流转给地方政府、村集体发展种植基地，进入基地工作是合作的新形式，不仅能获取稳定的租金收入，还增加了工资性收入。通过反租倒包发展产业来帮扶搬迁后易返贫致贫人口及农村老少病残等特殊群体，守住规模性返贫底线，推动脱贫攻坚同乡村振兴的有效衔接、平稳过渡。

(二)反租倒包持续巩固拓展脱贫攻坚成果，奠定乡村振兴基础

由于易地扶贫搬迁的安置方式、搬迁个体能力禀赋等不同，以及贫困地区经济发展水平有限，无法通过兴办大中型企业或者走工业化发展道路来为搬迁农户提供就业岗位等，因此不少地区还存有大批边缘贫困人口。他们在搬迁后的生活来源仍主要依靠种地收入，然而在土地增减挂钩的政策框架下绝大部分搬迁农户原宅基地已被拆除，居住条件虽然有所改善，但从深山村落到城镇，他们首先面临的最大改变就是在新居住地没有土地可耕种，同时又无法回到原居住地开展农业活动，这种尴尬的现实处境与其熟悉的过去产生冲突，他们“抗逆力”差,在搬迁后将会进入资金短缺、非农就业受阻与农业就业无门等生计困境的过渡期，有着较高的返贫风险。利用迁入地现有的资源条件，通过反租倒包的土地流转形式，发展规模化的特色农业产业，能够吸纳大量劳动力，不仅缓解了村庄土地抛荒问题，提高了土地利用效率，而且可以在贫困地区形成新的可持续就业路径和稳定性就业，确保搬迁农户获得稳定收益，保障了搬迁农户的后续生计，提高了脱贫的可持续性，巩固了脱贫成果。此外，在乡村巨变、城乡重组的背景下，通过农村产业兴旺还很难达到让农民富裕的目的，当前阶段的产业兴旺更多的是发挥“保底”的作用。正如本文所提及的，我国城市化的特点是农民渐进城市化，无法体面进城的农户最终会回到农村，但在新的社会经济背景下,这部分回乡的人口仍然需要赚取更多的现金收入而不是依靠传统农业糊口。而通过反租倒包的方式来流转土地，不仅可以为进城失败的返乡农户提供就业岗位(所得的工资收入比农户自己种田的收入还要高)，而且集中连片的土地经营权和低土地流转成本的优势也为他们开拓和发展产业提供有利的条件。反租倒包通过促进农村产业兴旺，为农户提供“保底”保障，增加发展机会，确保贫困地区农户具有基本收入来源，有效带动贫困地区社会经济发展活力和贫困治理能力，为乡村振兴奠定基础。

(三)反租倒包激发贫困农户自觉能动性，全面推进乡村振兴

贫困农户的自觉能动性对乡村振兴来说至关重要。具体而言，是指他们具备一定的发展能力并且能够积极主动参与乡村建设的过程。精准扶贫要求重视激发贫困农户的主体性，而“输血”式的扶贫政策助长了福利依赖，贫困农户人力资本提升情况未达到预期目标。只有贫困农户的外在生存条件得以改善和农户自身的内在条件(如主体性自觉等)得以增强，农村绝对贫困问题才能得以消除，乡村振兴战略才能全面推进。实际上，有相当比例的搬迁农户属于自身资源禀赋不足、劳动技能较差的人口，一般来说，教育回报周期性很长，即使参加了非农就业培训，搬迁农户也很难迅速在城镇中找到非农就业岗位并适应非农就业，因而对于这部分群体，在搬迁初期继续从事与农业相关的工作更适合他们的发展现状，也能为他们搬迁后的社会适应提供一个过渡期。在迁入地的产业基地就业期间，他们可以在迁入地获得更有价值的发展机会和信息，更好地适应迁入地的环境。贵州省易地扶贫搬迁在安置方法上坚持城镇化集中安置，因土地资源匮乏，耕地调整困难，搬迁农户未在安置区分到耕地。从搬迁农户自身来看，即使安置区有可利用的闲置土地，但因其关系型社会资本存量较少、范围较窄，他们也很难通过自己的力量承包到土地来从事农业生产。搬迁后非农就业受阻与农业就业无门的双重困境会让他们产生失望、抱怨的心理，这种心理现象会间接影响后续生产的主动性，使得心理落差和内生动力之间形成了互为因果的恶性循环。反租倒包通过政府权力的介入创造性地实现了土地承包权与经营权的效率分解与重组，将土地重新组合成规模化的特色农业种植基地，通过“公司+合作社+农户”的模式带动农户参与种植，激发了搬迁农户的主体性，帮助他们获得主动构建自身生活的家园感，使乡村振兴工作持续获得所需的内生动力。

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