新形势下公安派出所执法规范化建设路径分析

陈 傲 王 鑫 杨鲁飞

（中国人民警察大学，河北 廊坊 065000）

2020 年，我国全面建成小康社会，全面依法治国取得重大进展，人民法治意识和权利意识显著提高。在这种新形势下，人民群众对公安机关有了更高的期待，公安机关能否做到“严格、规范、公正、文明执法”已经逐渐成为社会关注的焦点。对于一些关乎民生的执法问题，公安机关在处置方面稍有不慎，就会处在舆论的“风口浪尖”。因此，作为公安机关执法建设最前沿的基层派出所，必须加强执法能力建设，规范民警执法行为，才能构建和谐警民关系。因此，探讨新形势下公安派出所执法规范化建设十分必要。

在全面推进依法治国以及全面建成小康社会的背景下，社会矛盾呈现出复杂的样态，“大数据”、“智能化”时代的到来也使得犯罪形式更为多样。加快执法规范化建设，对于人民警察更好地为民履职，具有重要的现实意义。

（一）基层公安机关执法面临的新形势

随着全面改革的不断深化，我国社会结构也发生了深刻的变化。社会矛盾称呈现出空前复杂的样态。“互联网+”时代的到来与自媒体的普及，在为大众生活带来便利的同时，也为各种违法犯罪活动创造了新的温床。在某些特殊情况下，人民群众对自身利益的诉求极易被不法分子加以利用，产生“蝴蝶效应”，演化成群体性事件；
新型网络诈骗犯罪频发，“黄赌毒”屡禁不止，传统意义的暴力违法犯罪高位运行。在全面小康社会的建成背景下，我国人民群众生活水平有了质的提高，对于实现个人权益、个人价值、个人尊严的要求格外强烈和迫切。广大人民群众不仅要求公安机关“能办案”，更要求“办好案”。在新的历史起点上，人民群众对安全感、满意度的需求期望值不断提高，更加渴望能享受到公安工作成果。想要积极回应人民群众对社会平安的新期待，公安机关还需要付出更大的努力[1]。

（二）公安执法规范化建设的概念

所谓公安执法规范化，就其字面而言就是依法执法，依照法律规定履行人民警察职责，杜绝不作为、乱作为、不公正、不文明的行为。具体而言就是公安机关及其人民警察在日常工作中，根据法律法规、行政规章以及公安机关内部规章，严格工作和内部管理，调整规范部门之间、警民之间的工作关系以及民警的执法行为，做到规范、严格、公正、文明执法。在此基础上，公安机关为了实现依法履行职权和职责，保障执法相对人的合法权益，对一切日常执法活动按照相关文件以及法规，进行规范管理并督促其正常运行的一项系统化工程，这就是公安执法规范化建设的广义定义。从狭义上来讲，公安执法规范化建设是指将公安机关信息化建设和相关业务技术进行有机结合，在法律规定的框架范围内，严格规范公安机关执法主体及其相关的权力、义务、程序及职责等，从而实现社会主义法治理念的内涵和要求。

（三）加强公安执法规范化建设的重要意义

在新形势下党和国家对公安工作提出新要求。因此，加强公安执法规范化建设主要有以下三个方面的意义。

1.公安执法规范化建设是法律制度建设的重要基础。为了拥有健全的法制体系，必须加强公安机关执法规范化的保障和基础建设。依法治国，作为现今建设社会主义现代化法治国家的重要原则，已经被写入治国安邦的总章程——《中华人民共和国宪法》。在法治国家的建设过程中，我国应完善执法细则，加强公安法规建设，推动国家法治体系不断完善，树立民警的良好形象，增强执法公信力，发挥排头兵的模范作用，人民群众才会将法律当做一种信仰，持续支持推进“法治中国”建设。

2.公安执法规范化建设是提升民警专业素质和形象的关键要素。公安民警执法工作的安全有效进行，需要公正良好的人民警察形象作为支撑。在国家法治以及民主建设逐步有序向前推进的大背景下，越来越多的人对公安机关执法活动进行监督，稍有不慎，就会造成不良影响。

3.公安执法规范化建设是提升履行职责任务水平的基本保障。在目前的阶段下，一些体制、机制的不完善问题、管理障碍和弊端仍然在公安一线执法部门中存在，这些问题削弱了公安干警队伍的战斗力。建设一支高水平讲政治的公安队伍，在进行执法规范化建设过程中，必须坚持党中央的领导，这样才能够把公安队伍打造成一支保障社会主义现代化民主法治建设的铁军。

2016 年5 月20 日，中央全面深化改革领导小组第二十四次会议，会议审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》提出构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化，保障执法质量和执法公信力不断提高，全面建设法治公安[2]的公安执法规划化建设目标，为公安工作和公安干警队伍长远发展奠定坚实基础。

（一）两队一室建设取得重大进展

“两队一室”建设是指在基层派出所当中，将全体民警分成三部分：社区警务队管社区工作，将警务工作融入到城市社区治理当中；
打击办案队负责处理辖区内的全部治安、行政案件，以及派出所管辖范围内的刑事案件；
综合指挥室统筹指挥。这三部分按照“60%、20%、20%”的比例分配警力。“警组”是“两队一室”建制下的基本单元，按照“三人一组，三组一队”的“三三制”架构，构建社区警务队、打击办案队及综合指挥室。以北京市公安局海淀分局为例，自2019 年开展“两队一室”建设以来，388 个社区实现了可预防案件“零案发”占社区总数的60%，群众安全感和满意度在全市名列前茅[3]。

（二）执法办案场所设置更加规范

近年来，在公安部大力推动下，各地基层公安派出所执法办案场所功能分区明确，硬件设施满足执法办案流程需要。为加强对执法办案场所的使用管理，公安部专门下发《公安机关执法办案场所办案区使用管理规定》，并定期部署开展专项检查工作，确保规定能够落实到位。一些地区还探索将办案区硬件建设与执法机制、管理机制有机结合，开展统一的执法办案管理中心建设，推行以“合成化作战，信息化管理、全流程监督”为特点的“一站式办案”执法新机制[4]。

（三）执法信息化建设迈上新台阶

执法信息化建设是公安机关推进“智慧警务”建设的基础工程。截止2019 年5 月，全国公安机关基层办案单位均已实现网络化办案。在此基础上，东部发达省份积极推动执法流程信息化建设，单警执法记录仪内的数据资料均可上传至公安内网，执法办案区域全域视频监控覆盖，接、处警信息系统与户籍管理系统、网上办案系统实现互联互通，执法办案流程实现“可视化”。

（一）部分民警执法理念不端正

基层派出所的民警工作强度较大，平时一直将工作重心放在办案和缉捕犯罪嫌疑人上，有时也就忽视了程序正义，只注重实体正义，甚至会出现“重人治，轻法治”的极端现象。作为法治中国建设的组成部分，法治政府、法治社会和法治文化建设，这些都是持续推进执法规范化建设的重要因素。思想是行动的先导，只有在意识形态方面树立了执法规范的理念，才能真正做到依法执法，依规执法。然而部分民警仍然认为严格依照程序进行办案执法不仅降低了效率，而且束缚了工作流程，这种仅以实务角度出发的执法理念，无疑使得公安队伍整体的执法规范化建设受到严重阻碍。

建立正确的执法理念首先要从思想层面破除落后的执法思维，树立正确的执法态度。当前我国各地经济发展水平不尽相同，基层派出所民警的法治意识及规范意识较为淡化。在日常工作中，民警不能够自觉地遵守相关制度和规定的具体要求。这就有可能导致公安机关的执法公信力缺失，人民群众对于公安机关产生不满情绪，破坏原本和谐融洽的警民关系，引发新的社会矛盾。

（二）警力资源使用不合理

截至2021 年，我国正式编制公安民警人数为180 万人，我国的人口总数为14.13 亿，可见我国全国人口平均拥警率仅为万分之十二，而世界各国拥警率的平均值为万分之三十五，到了偏远地区，这一比例可能更低。为了构建和谐警民关系，塑造良好的形象，公安机关曾经提出过一些脱离实际的工作要求。据不完全统计，各地公安机关每天求助类的非警务警情占110 接处警警情总量的近8 成。这就使得原本捉襟见肘的警力资源更加无法应对当今日益复杂的社会治安形势。近些年，一些地方存在“随意”用警的现象，基层派出所不仅要完成好治安、刑事的打处工作，开展好社区警务工作，而且还要执行地方政府布置的“维稳”任务。虽然基层派出所是提供公共治安服务的国家机关，但非警务活动不仅耗费了基层警务工作者大量的体力和精力的同时，还降低了社会公共资源服务的效率。

（三）执法主体专业素质良莠不齐

作为派出所执法主体的中坚力量，派出所具有正式编制的公安民警主要从三个方向进行招录：一是公安院校公安专业应届毕业生。这部分执法主体接受了四年的系统性的公安专业教育，具有较强的法治意识和责任意识，专业知识较为丰富，但是由于目前的课程安排，公安院校学员缺乏较长时间的实践实习经验，毕业后在较短的时间内还无法独立承担工作。二是军队转业干部。军转干部有较强的责任意识与使命意识，能够很好的完成上级交给的任务，缺点是在转业之前从未对公安工作有过了解，公安专业知识储备较少，缺乏系统化执法培训。三是社会招录民警。社招民警一般是地方普通高校的毕业生，他们虽然未系统化的学习公安专业知识，但是具有一定法律专业知识储备，学习能力相对较强，缺点是体能较差，服从意识较为淡薄。

以南京市某派出所为例，该所共拥有正式编制民警38 人，其中10 名民警毕业于江苏警官学院，5 名民警毕业于南京森林警察学院，16 名民警来自于军队转业干部，其余7 名民警为社会招录。由此可见“军转干”民警为办案的主要力量。这些民警虽然责任心较强，但是大多已经年近中年，身体与知识储备已经有所落后，对公安执法规范化建设工作已经有些力不从心。该所虽然有15 名毕业于公安院校的民警，但是其中6 名为近两年内招录的新警，工作经验相对较少，有时甚至无法独立完成办案工作，在一定程度上影响了办案效率。从学历来看，该派出所执法人员的学历分布不均匀，主要集中在大专学历。据统计，该派出所博士研究生学历0 人，硕士研究生学历1人（为非全日制在职硕士研究生），大学本科学历15 人，大学专科学历20 人，高中毕业2 人。学历上的不足间接导致了部分民警不能熟练使用专业化办案软件，且对相关法律知识的掌握也并不扎实，无形之中为执法规范化建设的推进增添了障碍。

（四）执法安全防范未能落到实处

安全是公安民警执法过程中首先要考虑的要素。据统计，近三年全国共牺牲公安民警856 名，公安机关人民警察也是和平时期牺牲最大的一支队伍。因此做好执法规范化建设工作，必须要真真切切地落实安全防范。结合基层出所的执法实践建设，执法安全防范的不足之处主要存在于以下方面。

一方面在单警装备配备方面，一些基层派出所民警的执法装备配备并不齐全。单警装备俗称“八件套”，是指由警棍、警用辣椒水、手铐、手电、急救包、对讲机、急救包、弹匣和手枪组成，是民警在出警期间必备的装备。大多数民警的单警装备只有伸缩警棍、警用辣椒水、手铐、强光手电这四件，配枪和弹匣更是不会在一般情况下发放到个人。在遇到突发状况时，民警不能保证正确使用各种警械装备，这就会导致民警以及执法相对人受伤乃至死亡，带来执法负面影响。另一方面在执法过程中，交通安全也是执法安全防范的重点。部分公安派出所的出警车辆较为老旧，同时因办案任务繁重，没有时间为车辆做较为全面的检修与保养，无形中就造成了安全事故的隐患。一些采取了执法办案中心模式的地区，对嫌疑人的询问与讯问都集中在执法办案中心。因为派出所与办案中心有一定的距离，为了节省时间，部分民警会将对违法嫌疑人在办公室进行询问与讯问，这无疑就造成了安全带隐患，一些嫌疑人就会钻空子，采取自残甚至自杀方法逃避打击，不仅使得案件无法正常进行，还会使得民警在法庭审理环节上处于不利地位。

（一）树立规范端正的执法理念

规范端正的执法理念是公安机关执法规范化建设的内在动力。推动执法规范化建设，解决思想认识问题是前提。为此，基层派出所要从两个方面推进实施。

一方面，公安机关要将***总书记关于法治思想的重要成果转化为增强执法队伍的力量，切实落实好依法治国的总方略。在实际工作中，必须牢固树立“四个意识”、增强“四个自信”、做到“两个维护”，坚决贯彻公安姓党的基本政治特征，增强忠诚核心、拥护核心、跟随核心、捍卫核心的思想自觉与行动自觉[5]，始终坚守政治本色、遵循政治要求、严守政治纪律，做到绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠。

另一方面，要将先进的执法理念转化为公安机关执法规范化建设的动力，将“依法履职，忠诚使命”的意识融入到日常执法办案当中。加强法治理念教育，作为思想政治教育和法治学习的重要内容，积极教育广大民警把维护社会公平正义、保障人权作为法的首要价值追求，让理性、平和、文明、规范的执法理念，融入到民警的血液中，外化为民警的行为习惯，确保每一项执法活动和案件办理经得起时间的考验，让人民群众感受到公平正义。

（二）优化警力资源配置

在违法犯罪活动出现科技化、数字化特点的当下，利用现有的警力去解决多元化的违法犯罪活动，就要从以下两方面优化警务资源配置：

一方面，上级公安机关应该合理优化配置警力资源，保障民警休假制度，科学合理地安排各项工作。带薪休假、补休等规定要扎扎实实落到基层，让民警在休息时间充分调整，保护其身体健康；
针对现有的遴选制度进行补充，根据民警的工作业绩，法律基础和学习能力，在公平公正的基础上，定期组织考试，选拔优秀民警担任领导；
根据所在地的社情、民情、经济发展状况等，科学合理地分配派出所警力，研究探索警力编制动态调整机制，模仿人民解放军的战区设置模式，按照“党委领导、部级抓总、省厅主责、市县主战”的思路，根据各地区各部门情况，构建高效合理的警力调配体系，发挥现有警力资源的最大功效；
改善办公条件，对于民警关心的福利待遇问题，及时进行解决，例如划拨专项资金用于住房补贴，在条件允许的情况下民警子女优先就近入学，为广大民警解决后顾之忧。

另一方面，公安工作涉及领域广，民警开展工作也需要社会各界人民群众的广泛支持，“有困难找警察”的泛化承诺，不仅给民警造成了不小的负担，而且如果未完成这些非警务工作还会有损公安机关的公信力。公安机关负责处理的只应当是治安刑事案件或者严重危及人民群众生命财产安全的案事件，可以通过行政立法活动将警务活动的具体内涵予以明确，将警务活动内涵以外的群众求助交由其他的社会服务机构。同时，要大力建设警务融合平台，与其他社会保障部门进行联动，将公安机关职责范围外的非警务活动向其他单位报告，形成以公安机关为龙头，其社会机构共同参与，共同治理的局面。

（三）健全执法主体招录培训体制

为解决执法主体专业素质参差不齐的问题，要从招录和培训两个方面双管齐下。

在招录机制方面，我们采取公安院校公安专业毕业生招录与社会人员招录的双轨制招录。采取这样的招录机制可以保证贯彻落实现有的公安机关管理体制。在此基础上，省级公安机关应该以生源地为准，定期对公安院校公安专业的学生进行考核，将考核结果计入平时成绩。在招录时，综合平时成绩与公安联考成绩，择优进行录取。对于社会招录的民警，要保证在录用成为警员后，在省级公安院校进行至少为期一年的专业培训，提升警务素质。在培训结束后，与当年毕业的公安院校公安专业学生一起进行不少于6 个月的实习，确保新警素质。面对广大军转干部，在招录过程中，要注重其对公安专业知识的考察，做好岗前培训，使其对公安工作有一定的了解；
加强对军转干部型民警的再融入教育，激发其对公安工作的使命感、荣誉感[6]；
在必要的情况下要设定年龄限制，超过一定年龄的军转干部不允许其参加公安工作。建立一整套完善的民警晋升制度，鼓励业务能力强，工作认真的民警参加法律职业资格考试，并在考核时给予通过考试的民警一定的加分，激发其主动学习的积极性；
加强一线执法民警的监督管理，做到聘用、管理、工作、评价一体化，将责任细化到个人。

在执法培训方面，既要精准又要全面。针对不同的警种、不同的岗位，因材施教，精确定位，重实践轻形式；
同时面对不同知识储备，不同水平素质的民警也要制定相应的培训内容。做到练为战，一切培训项目要从实战出发，实现理论与实际相结合，达到学以致用。在培训过程中，一线基层执法勤务民警是培训的重点对象，此外，内勤岗位民警和辅警文职人员等也是执法培训的涵盖群体，根据实际情况采用不同模式培训。拓宽培训途径，探索线上培训模式，可以开发公安执法规范化教学考核app，利用手机应用学习法律、执法流程以及典型案例。应用软件采取积分模式，设置最低积分线，对没有达到最低积分的警务人员，相关部门要进行问责，积分排名靠前的要进行奖励，充分调动广大民警积极性。

（四）强化执法安全防范建设

安全执法是办案的重要保证。公安警务人员是国家的宝贵财富，各地基层派出所要按照“切实强化行动自觉，高位组织谋划，高标实施推进”的要求，认真整改落实。

在装备使用方面，基层派出所要进一步强化安全意识，规范执法流程，加强执法保障，严格按照公安部执法执勤的具体要求佩戴执法装备。目前，各地派出所的一线执法人员均已配备执法记录仪、警务通等警用装备，在盘查、抓捕等过程中，牢记执法安全防范要素，积极执行相关措施。接处警时，根据110 指挥中心的相关警情通报，携带警用装备，切忌因警情较为简单就放松警惕；
民警在到达执法现场之后第一时间打开执法记录仪，确保证据固定的及时性；
对于枪械的使用，在紧急情况下要敢于用枪，冷静果断，确保执法的权威性；
平时加强警用车辆装备的检查与维护，有条件的情况下，可以向上级机关申请，更换老旧警用车辆，将行车安全放在重要位置。

在执法过程方面，要严格按照法规，在指定地点进行询问或讯问，严禁在办公区域对嫌疑人员进行询问或讯问，防止在此环节中发生安全事故。同时派出所的法治员要在办案过程中全程介入，保证程序公正。在硬件设施上，加大实时监控力度，通讯监控设备直接连接分局指挥中心、纪检、督察等相关部门，有条件的情况下可以试点安装红外入侵提示系统，根据上级机关要求进行改进。

公安机关执法规范化建设是一项长期的系统性工程，是建设法治社会的重要举措，是建设法治中国的重中之重，我们必须坚持完善公安机关执法规范化制度，不留余力剔除当前执法弊端，下大力气铲除执法阻碍，才能进一步凝聚警民关系，增强公安机关执法公信力，早日实现全面依法治国的总体目标。

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