龚建艳 李明强
（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430070）
农村闲置宅基地的有效利用是全面推进乡村振兴的重要条件之一。近年来，随着新型城镇化的快速推进，农业人口大量转为非农业人口，我国城镇化率屡创新高。根据国家统计局资料显示，1949年新中国成立之初，我国城镇化率仅为10.64%[1]，而到了2021年，我国城镇化率高达64.72%[2]，上升了54.08%。但随着城镇化率的快速上升，也意味着我国农村人口大量减少，大量宅基地处于闲置状态。随着农村改革的进一步深化以及全面推进乡村振兴的提出，如何通过盘活农村闲置宅基地资源以促进农村新产业新业态的培育与发展、统筹我国城乡一体化发展、提高农民的收入水平，已成为社会各界关注的重点问题。
一直以来不断深化农村土地制度改革是党中央和国务院领导农村工作的努力方向和重点举措。为盘活农村闲置宅基地资源，党中央和国务院先后作出了诸多重要工作部署,并出台了诸多政策文件。2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议和中央政治局常委会会议，审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》[3]；
2015年3月23日至25日，原国土资源部召开试点工作部署暨培训会议，正式启动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点[3]；
2018年中央一号文件提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”[4]；
2019年在《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》中提出，要积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，要突出服务乡村振兴[5]；
2020年《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出，要以探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点[6]；
2022年《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，要稳慎推进农村宅基地制度改革试点，规范开展房地一体宅基地确权登记[7]。目前中国农村有大量的宅基地处于闲置、空置状态。这既阻碍了城乡融合发展目标的实现，也在一定程度上影响了我国人地关系的和谐发展。因此，激活农村“沉睡”资产、提高农村土地利用效率是促进我国社会整体发展亟待解决的重要问题。
基于此，本文将对湄潭县“收、分、退、转”四种方式进行概括分析，研究每种盘活方式、具体盘活步骤，对四种方式所取得的成效以案例分析的形式呈现，最后对四种方式进行比较分析，总结出取得成效较好的盘活利用方式，以期为西部地区闲置宅基地的盘活利用提供参考借鉴。
近年来，随着宅基地制度改革试点的推进，农村闲置宅基地盘活利用问题受到学术界的广泛关注，国内学者针对农村闲置宅基地的盘活利用进行了深入探讨。朱方林等学者对江苏省昆山市以房扶贫、惠山区探索激活闲置农房的多元化路径、武进区宅基地有偿使用、高淳区社会资本主导模式、盱眙县宅基地自愿有偿退出五个典型案例和成功经验进行了研究[8]；
冯娜娜等学者通过对浙江省义乌市的调研，总结出浙江省义乌市宅基地的退出包含“城乡新社区集聚建设”“旧村改造”“新农村集聚建设”三种模式，并从“三圈理论”视角出发，对义乌市宅基地退出的三种模式进行了分析和比较[9]；
黄忠对成渝两地“地票交易”模式的产生、运行过程进行了阐述，并从地票的内涵、产生过程、交易范围、地票交易与国有土地出让市场的关系等方面对两地的地票制度安排进行了分析和比较[10]；
郁俊莉等学者对天津“宅基地换房”模式进行了梳理与评价，认为该模式能够解决我国新型城镇化过程中的“安居难题”[11]；
曲衍波等学者以山东省为例，基于“诊断——设计——结果”的框架，运用原型分析方法分析了资产置换、货币补偿、以地养老和土地入股四种模式的逻辑与运行过程[12]；
刘卫柏等学者指出我国宅基地制度改革实践模式包含地方政府主导、市场交易主导、村集体主导模式，并对不同实践模式的基本特征、交易范围、资金来源等进行了比较分析[13]；
张勇等学者从乡村振兴视域出发，对安徽省农村闲置宅基地的盘活利用进行了理论阐释和案例考察[14]。
综上所述，通过对已有的文献进行梳理与总结，为本文的研究奠定了坚实的基础。尽管现有研究已相对综合，但目前学术界对宅基地盘活利用的研究倾向我国经济发达地区，而对经济欠发达地区的宅基地盘活利用鲜有研究。湄潭县宅基地改革一直走在贵州省前列，肩负着为西部地区、传统农区宅基地改革探路的重任。在国家的宏观政策指导下，湄潭县各村镇纷纷开展宅基地改革探索实践，形成了独具特色的农村宅基地改革实践方式。因此，本文对湄潭县宅基地盘活利用方式进行分析，具有一定的理论和实践意义。
农村闲置宅基地的有效利用得益于各种盘活方式的有效实施。据第六次全国人口普查数据显示，湄潭县2010年的常住人口为377358人，其中城镇人口为104997人，乡村人口为人272361人，所占比例分别为27.82%、72.18%。而到了2020年，城镇人口上升到188220人，农村人口降低到184645人，城镇人口增加83223人，乡村人口减少87716人，乡村人口比重降低了22.66%。[15]10年来，湄潭县农村人口大量减少，闲置宅基地数量持续增多。该县对农村宅基地情况进行了摸底调查，发现自2017年成为宅基地改革试点县以来存在以下四种情况：一是因继承或历史原因形成的“一户多宅”闲置、“一户一宅”超面积闲置等现象较为普遍；
二是农村宅基地存在权能不清晰，宅基地所有权主体缺位等问题；
三是因外出务工以及在城镇或者集镇购买商品房的农户较多，有大量的宅基地处于未利用状态；
四是湄潭县外来务工人员较多，对宅基地需求大，但宅基地流转市场尚未建立。为了盘活闲置的宅基地，湄潭县在改革试点过程中敢想敢做，不断试验，逐渐摸索出盘活农村闲置宅基地的四种方式：聚焦“收”，严格落实“一户一宅”；
着眼“分”，激活宅基地权能；
鼓励“退”，盘活农村闲置宅基地；
探索“转”，推动宅基地流转入市。
（一）聚焦“收”，严格落实“一户一宅”
“一户一宅”既是实现居者有其屋的基本保障，也是防止农村出现“一户多宅”的关键措施。湄潭县作为贵州省宅基地改革试点的先行地区，在落实宅基地“一户一宅”政策方面，主要通过两种方式实现。
1.实行超占收回。在成为宅基地制度改革试点之前，湄潭县因继承或历史原因造成的“一户多宅”现象较为普遍。湄潭县为解决“一户多宅”问题，先后出台多个文件，明确规定农村居民一户只能拥有一处宅基地。对于拥有“一户多宅”的农户，村股份经济合作社在进行不动产登记时，只能认定一处合理的宅基地给予登记，对于不合理的宅基地，将由村股份经济合作社组织统一收归集体。如湄江街道东南居村民PDH，于2008年4月经国土部门审批获宅基地130m2（含畜圈和院坝）。房屋修建完毕后，PDH未按照“一户一宅”规定将位于本组金银湾的原有住房（占地面积357.81m2）拆除复耕并交回村委会，而是于2008年10月将原有世居房及宅基地私下转让给了非集体经济组织成员ZWR。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》中的农村宅基地“一户一宅”规定。湄江街道东南居股份经济合作社根据《中华人民共和国土地管理法》《湄潭县农村宅基地及房屋建设管理办法(试行)》和《东南居宅基地及农房建设管理公约(试行)》等规定，决定收回PDH多占的宅基地。在收到相关通知后，PDH第一时间在《关于收回坪上组PDH户“一户多宅”宅基地的决定》上签字盖章，同意交回多占的宅基地，由东南居股份经济合作社统一管理。由此，湄江街道东南居股份经济合作社成功收回了PDH多占的宅基地。截至2022年4月，湄潭县兴隆镇龙凤村通过实行超占收回的方式，已经收回宅基地15宗3.6亩。[16]
2.实行有偿收回。针对农户在农村只有一处宅基地但已在城镇或集镇购买了商品房的情况，湄潭县实行农户自愿退出、农村集体经济组织有偿收回。其流程为：先由农户自愿提出书面申请，与村股份经济合作社协商一致，再由村股份经济合作社给予农户合理补偿后统一收回，登记在册。具体详见下图1。截至2022年4月，鱼泉街道已经有偿退出宅基地95宗49.8亩。[16]
图1 农户自愿退出农村宅基地流程图
(二）着眼“分”，激活宅基地权能
湄潭县在对农村宅基地现状进行摸底调查时，发现湄潭县农村宅基地存在权能不清晰、宅基地所有权主体缺位等问题，导致闲置的宅基地无法得到有效利用。为了激活宅基地权能，明晰宅基地所有权主体 ，湄潭县主要通过以下三个步骤推进宅基地“三权分置”改革。
1.明晰“三权分置”改革中的资格权认定。湄潭县为顺利推进宅基地“三权分置”工作，先后制作了《湄潭县农村宅基地资格权认定申请书》《湄潭县农村宅基地资格权证》《湄潭县农村宅基地及农房流转使用权证》等一系列与之相关的证件，用以规范实施流程。在改革实践中，湄潭县宅基地“三权分置”改革的难点是对“资格权”的认定。为解决此问题，在首次认定农村宅基地资格权方面，湄潭县按照“资格到人、不重不漏、按户实现、户有所居”的原则，以依照《湄潭县界定农村集体经济组织成员资格的指导意见》确定的集体成员户为基础，由村股份经济合作社按首次认定“只减不增”（减除已死亡或退出的、易地扶贫搬迁的、新增行政事业单位正式财政供养的人员）的方式进行清理、造册登记。经村股份经济合作社初步认定后形成的《宅基地资格权人首次认定报告》提交股东代表大会讨论，经股东代表大会举手表决认定后，以村为单位建立宅基地资格权人名册，报镇人民政府（街道办事处）备案。如兴隆镇兴隆场村根据《湄潭县农居宅基地“三权”分置实施办法》《湄潭县农居宅基地资格权认定管理办法》以及该村《宅基地管理公约》的规定，对宅基地资格权人的情况进行了摸底调查，截至2021年11月30日，该村除有21人死亡外，申请退出集体经济组织成员资格、因政策性移民落户、国家财政供养的在编在岗人员均无变化，首次认定的宅基地资格权人共有253户782人。截至2022年3月，湄潭县完成首次农村宅基地资格权认定，资格权人共有10万户37万余人。[17]湄潭县农村宅基地资格权首次认定工作的完成，标志着湄潭县农村宅基地管理工作进入了新阶段，不仅为宅基地“三权分置”改革的实施奠定了坚实的基础，而且为处理“一户多宅”问题提供了依据。
2.规范分置管理。湄潭县制定了《湄潭县农村宅基地及农房使用权流转管理办法》，并在宅基地和农房的流转过程中，村集体经济组织作为宅基地所有权人，对流转过程的各个环节进行监督和管理，保证流转环节合理、合法，放活宅基地使用权，保障了农户的资格权益和财产权。如YG原籍系石莲镇沿江村人，大学毕业分配工作之后，户口也随之迁出，其居住在沿江村的父母已去世，留下木结构房屋一栋（建筑面积180m2），宅基地占地面积220m2。之前，YG曾萌生拆除老屋再重建的想法，但由于缺乏政策支持未能实现。2021年，YG了解到家乡正在开展宅基地制度改革工作，像他这种非集体经济组织成员可申请有偿使用宅基地。于是他按照相关规定，将父母留下的老房拆除，按“黔北民居”风格要求重新修建，并提交了《有偿使用宅基地申请书》。经村、镇审查同意后，村股份经济合作社董事长与申请人YG签订了《湄潭县农村宅基地有偿使用协议》。石莲镇人民政府负责人向YG颁发《农村宅基地批准书》，同意YG有偿使用160m2宅基地，使用单价为120元/m2。YG支付有偿使用费19200元后，获得了该宅基地70年的使用权。这是湄潭县颁发的首份“回乡”有偿使用宅基地《农村宅基地批准书》。[18]非本集体经济组织成员通过继承农房或其他合法方式使用宅基地，放活了宅基地使用权，促进了宅基地有效流转，激活了农村闲置宅基地和闲置农房利用，并为青年人返乡建设创造条件，为乡村振兴提供了人才支持。
3.确立“三级认定”流程。湄潭县在实施宅基地“三权分置”改革过程中，针对农村宅基地使用权符合宅基地和集体建设用地相关规定但无权属来源证明材料的历史遗留问题，在满足确权登记原则的前提下，采用“三级认定”的办法给予解决。“三级认定”具体流程如下图2所示。
图2 农村宅基地使用权确权登记“三级认定”流程图
（三）鼓励“退”，盘活农村闲置宅基地
宅基地的盘活涉及农户意愿、宅基地所处区域环境、主导方和资金等一系列要素，且各要素之间相互影响，相互作用。政府在鼓励农户自愿有偿退出农村闲置宅基地的过程中，要以农户为主体，充分尊重民意，审慎稳妥推进宅基地制度改革[19]。湄潭县在鼓励农户退出闲置宅基地方面，主要通过两个步骤实现。
1.明确宅基地腾退的范围和方式。在保障户有所居的前提下，湄潭县鼓励在县城或者集镇购买了商品房的农户自愿有偿退出农村闲置宅基地。腾退的范围包括农户废弃的住宅、旧猪牛圈、旧柴屋、旧粮仓、旧灶房、旧坝院、农户通过继承房屋或历史原因形成的“一户多宅”的多宅部分以及通过其他合法方式取得的宅基地。湄潭县的宅基地退出分为两种方式：一是永久退出。农户退出全部宅基地使用权，承诺永远不再无偿申请使用宅基地，且国家征占该地时不再享受补偿安置待遇；
二是暂时退出。农户只是退出宅基地使用权，可以保留宅基地的资格权，但须承诺在退出期间不再无偿申请使用宅基地。这两种退出方式均由农户自己提出申请，且退出后签订《不再无偿申请使用宅基地申请书》。截至2022年4月，湄潭县共腾退闲置宅基地737.06亩。[16]
2.充分利用腾退宅基地。对于收回的闲置宅基地，湄潭县按照“宜耕则耕、宜农则农、宜建则建”的原则，统筹安排使用。若腾退的宅基地不能直接利用，则由村股份经济合作社负责进行整治复耕。如鱼泉街道新石村风光秀丽、气候宜人，是远近闻名的美丽村寨，适合发展乡村旅游。但以前受土地政策所限，大量宅基地和房屋处于闲置状态，无法完善基础配套设施，阻碍了当地旅游业的发展。2020年8月，湄潭县成为新一轮宅基地改革试点县，鱼泉街道抓住这一机遇，主动申请新石村成为宅基地改革试点村。这之后，该村依照湄潭县和鱼泉街道的改革试点安排，按照“一户一宅”的原则，探索鼓励农户退出闲置宅基地及房屋使用权，由村集体进行统一转让，农户、村集体与经营主体三方共同签订有偿转让协议，县不动产中心向经营主体颁发《农村宅基地经营权证》。近年来，该村共收回38户多占的宅基地22.21亩。截至2022年4月，鱼泉街道共出让集体经营性建设用地119亩，并利用这些宅基地开办了58家农家乐、20家民宿，包含床位400多个。每家农家乐、民宿的年收入都在50万元至70万元之间。伴随着新石村的改革，随之而来的是基础配套设施的完善，激活了村民发展产业的活力，农民的财产性收入提高了，500余位村民实现就近就业，可谓一举多得。[16]
（四）探索“转”，推动宅基地流转入市
湄潭县自2015年成为集体经营性建设用地入市试点县以来，已有196宗集体经营性建设用地入市成交，其中拍卖出让4宗，挂牌出让186宗，协议出让6宗。流转集体经营性建设用地的经验为宅基地的流转奠定了基础。为适度放活宅基地和农民房屋使用权，促进宅基地使用权的有效流转，湄潭县通过以下两个步骤逐步实现。
1.集体主导，流转宅基地。在县改革办的牵头下，各村分别制定了《宅基地及农村住房管理公约》（以下简称《公约》）。《公约》明确规定农村宅基地使用权流转须经村股份经济合作社同意，农户不得私下转让、变卖房屋或宅基地，一经发现，10年内不得享受本村股份经济合作社所产生的一切收益，按有关法律法规追究相关责任，并且对农村宅基地及农房使用权流转方式作出了规定，主要包括转让、出租、抵押、合作、入股等方面。
2.转变入市，盘活宅基地。在符合控制性规划或城乡规划的前提下，根据实际用途或规划用途，村股份经济合作社申请将农户依法自愿退出的宅基地转变为集体经营性建设用地，并按程序组织入市。湄潭县在2017年探索性推出了“综合类集体建设用地分割登记入市模式”新路径，并且出台了《湄潭县综合类集体建设用地分割登记入市工作方案》（湄党办发〔2017〕76号），申请的具体流程如图3所示。依据这一新模式，湄潭县在盘活闲置宅基地方面取得了较好成效。如兴隆镇兴隆居居民LQF在2012年使用宅基地修建的综合类用房中包含220.32m2的宅基地。他对湄潭县出台的《湄潭县综合类集体建设用地分割登记入市工作方案》有所了解后，向兴隆居股份经济合作社提出申请，要将部分宅基地分割登记入市。在保障其现有6人建筑面积210m2基本居住用房和LQF本人承诺不再申请宅基地建房的前提下，兴隆居股份经济合作社召开股东代表大会议定，同意其申请的综合类集体建设用地建筑面积中的169.5m2进行土地评估。LQF按照《湄潭县综合类集体建设用地分割登记入市工作方案》（湄党办发〔2017〕76号）的规定，缴纳了土地评估总价款30%的土地收益金和相关税费，将部分宅基地登记为集体经营性建设用地。LQF后又将一间门面和一套住房出让给兴隆镇龙凤村村民CQF卖小百货，CQF缴纳了相关税费后湄潭县不动产登记事务服务中心已为其依法颁布了《中华人民共和国不动产权证书》。[20]潭县实现了全国首例宅基地分割入市，意味湄潭试验区又探索出了一条新的入市途径，对我国各地区盘活农村闲置宅基地具有一定的参考价值。
图3 湄潭县农村村民宅基地分割登记入市申请审批流程图
总体来看，湄潭县的四种宅基地盘活利用方式都能促进农村闲置宅基地的有效利用，提高农户的财产性收入和改善农户居住的生活环境。但其也有一定的差异。第一，实施主体大多数是政府，农户主动参与的较少；
第二，补偿内容中只有农户自发退出的方式政府才会给予一定的补偿；
第三，宅基地有偿使用和流转入市两种方式需要农户承担一定的成本，而其他方式则由政府承担；
第四，收益分配不同。具体的差异如表1所示。
表1 湄潭县盘活宅基地的四种方式比较
基于此，表1的四种方式都可以在一定程度上盘活农村闲置宅基地，但效益有所不同。方式一，政府采取强硬手段收回农户多占的宅基地以及“一户一宅”多占的宅基地面积，农户的积极性较低，但效益较好；
方式二，在政府主导下实行宅基地“三权分置”激活宅基地权能，涉及所有宅基地，所费成本高，政府压力较大，但农民积极性高，效益较好；
方式三，政府给予补偿，由农户主动申请退出闲置宅基地，受补偿方式限制，效益十分有限；
方式四，在政府主导下让宅基地流转入市，收益归农户所有，效益较好。
湄潭县作为贵州省宅基地改革先行试验区，在推动农村宅基地制度改革方面，探索形成了湄潭县“收、分、退、转”四种方式。对于经济不发达的西部地区来说，政府对闲置的宅基地进行统一的规划、宅基地退出后的收益归农户所有将会提高农户退出闲置宅基地的积极性，且农户看重退出后的补偿，如果能够保证农民退出后的生活、养老等需求，将会极大提高农民退出闲置宅基地的意愿。所形成的四种方式，“着眼‘分’，激活宅基地权能”和“探索‘转’，推动宅基地流转入市”两种方式具有一定的推广意义。这两种方式不仅可以解决激活农村“沉睡”资产、闲置宅基地谁来用怎么用的问题，还可以发展乡村产业，提高村股份经济合作社的集体收入和农户个人的财产性收入。基于对湄潭县宅基地盘活利用方式的考察，在全面推进乡村振兴的背景下，盘活农村闲置宅基地资源应在政府的主导下，以农户为主体，采取自愿有偿原则，循序渐进推进闲置宅基地盘活利用。
鉴于此，结合当前正在推进的宅基地制度改革试点工作，本文提出如下建议：一是政府加强对宅基地相关政策的宣传。无论是“一户多宅”的多宅部分强制式退出，还是“一户一宅”闲置部分的鼓励式退出，要确保农民对国家制定的相关政策了然于心，确保农民了解宅基地所有权属于村集体经济组织所有。农民只是拥有获取宅基地的资格权和宅基地的使用权，若不依法退出多占的宅基地，政府将严格依据相关法律法规，实行强制退出。通过政策的宣讲，确保农民在了解宅基地政策的前提下主动申请退出多占以及闲置的宅基地；
二是政府需要提高农民退出宅基地后的生活保障。城乡二元化的社会保障制度，导致城市居民与农村村民之间的社会保障水平差距较大。城市居民有正式的工作，有国家和单位提供各种社会保障，而农村居民一生以种地为生，农村的土地和宅基地是其保障来源，农民断然不会轻易退出宅基地。因此，政府可以通过建立一体化的城乡社会保障制度、解决失地农民再就业问题等方式来提高农民退出宅基地的意愿，解决农民退出宅基地后的顾虑；
三是政府需要提高农民的主体地位。在宅基地政策的具体执行过程中，政府要注重提升农民的主体地位，听取农民意见，让农民在政策执行过程中具有话语权，让其作为政策执行者，参与宅基地的退出过程，保障和实现农民宅基地的合法权益。