女性参政的制度保障机制及其优化路径——以HN省为例

陈飞强，刘 艺

（1.中共湖南省委党校/湖南行政学院妇女理论教研部，湖南 长沙 410006；
2.中共湖南省委党校/湖南行政学院，湖南 长沙 410006）

女性是创造人类文明和推动社会发展的一支伟大力量。在现代社会中，女性参政被视为女性权利的重要组成部分，是女性表达诉求和实现自我价值的重要途径。女性参政的水平与程度，“不仅是保障和衡量女性政治权利、社会地位的重要内容,也是体现女性生存发展状况的重要指标”。[1]新中国成立后，党和政府高度重视女性作用的发挥和女性参政权利的实现，鼓励女性走上政治舞台。尤其是在1995年“男女平等”被确立为我国的基本国策之后，我国女性事业的发展迎来了新的重大机遇，女性政治参与的机会日益增多，保障和促进女性参政的各种制度机制日益完善。但是，由于各种因素的影响，我国女性政治参与权利的维护和实现还面临着一些突出难题，女性参政的制度保障机制仍有待进一步优化。

所谓女性参政，“是指妇女进入国家权力机构，直接行使决策、管理国家事务的权利。”[2]对女性参政的具体测量，相关部门和学界通常是通过女性在“各级党政领导班子和政府部门领导班子女干部的数量和比例”“女性在各级党代会、人大和政协中女代表（委员）的比例……等来进行具体评价”。[3]本研究相关指标的数据均为HN省女性参政的统计资料。HN省是我国中部地区省份，也是全国人口大省，其女性参政的现状和制度保障机制具有一定的代表性。

（一）女干部队伍不断壮大，但参政“广度”仍有待进一步提升

女性参政“广度”，指的是女性在各级各类权力机构的决策层中的数量和比例。确保一定数量或一定比例的女性进入政治决策领域“是提高妇女参政水平的第一步”[4]，是女性能够有效参政的前提条件。

从总体情况来看，根据HN省委组织部的数据，截至2018年底，全省共有女干部8.87万人，占干部总数的26.4%，较2011年增加了3.69万人，占比上升3.2%；
其中，省部级、厅局级、县处级、乡科级女性领导干部分别占同层次领导干部总数的17.1%、15.4%、17.4%、21%。当前，HN省十九大党代表、十三届全国人大代表和全国政协委员中女代表分别占比21.9%、30%、25.8%；
省第十一次党代会代表、省十三届人大代表、省十二届政协委员中女代表分别占26.6%、27.3%、24.2%，较往届分别提高3.3%、9.3%、1.8%。

总体来看，近年来，女干部在全省各级领导岗位中的任职人数是持续提升的，女性的政治参与水平稳中有进，女性参与决策和管理的作用进一步彰显；
但是，女性参政“广度”仍有待进一步提升。相较于男性，在HN省各级各类决策机构的领导班子中，女干部的绝对数量相对来说还是偏低的，多数地方的决策机构领导班子中女干部的数量仅仅解决了从无到有的问题——“有且只有一个”（除各级妇联以外），只有少数地方的决策机构领导班子中女干部的数量超过1个。在人大代表和政协委员中，女性人大代表和女性政协委员所占比重也不高，其中最高的也仅有30%（十三届全国人大代表中女代表占比30%）；
这种参政比例，不仅远远低于对应级别的男性代表和男性委员的比例，而且离联合国在推动女性参政时一贯倡导的“在各级决策层中妇女比例不低于30%”[4]这一目标还有一定差距。

（二）女性参政“深度”稳中有升，但政治影响力仍然弱于男性

女干部要在决策中真正发挥影响力，不仅取决于女干部的数量，更取决于女干部的“质量”。这里的“质量”，也就是“深度”，是女干部在各级各类决策机构中掌握的资源和话语权的情况。常见的衡量指标包括各级各类决策机构的领导班子中担任正职的女干部比例，高层领导中的女干部比例，实权部门或关键岗位上的女干部比例，等等。据统计，2018年，HN省市、县级政府领导班子中女性正职比例分别为14.18%、7.38%；
省、市、县级政府工作部门领导班子中担任正职的女干部比例分别为2.7%、7.81%、8.95%。总体而言，HN省女干部在各级各类决策机构中“掌握了一定的资源和话语权”，女性参与决策和管理的作用进一步彰显。但是，数据也表明，就女性的参政“深度”而言，至少有两个方面的问题是值得高度关注的：一是在高层领导中，“权力尖端缺损”现象十分突出，即高层领导中的女干部比例相对更低；
二是参政结构上表现为突出的“三多三少”现象，即副职多正职少，虚职多实职少，边缘部门多主干线少。上述现象的存在，表明女性在参政过程中即使走上了领导岗位，但相比男性干部，她们仍然缺乏足够的资源与话语权。正是由于资源与话语权相对较少，女干部在决策过程中的影响力也比男性干部要低。

女性参政的制度保障机制，是指为保障女性的参政权利而建立的法律法规、政策措施、组织支持系统等。建国以来，党和政府一直高度重视妇女权益的保障和维护，积极为女性参政创造良好条件。尤其是自1995年中国提出“男女平等是促进我国社会发展的一项基本国策”[5]以来，国家为了保障女性的参政权利和提高女性参政水平，从法律保障、政策支持、规划引领、组织保障、工作机制等多个方面着手，逐步建立和完善了中国女性参政的保障机制，为保障女性参政权益和提高女性参政水平提供了法律保障、制度支持和组织支撑等，极大地优化了女性的参政环境。HN省积极贯彻落实党中央和国务院的部署和要求，出台了省内有关法规、有关政策，建立了相关领导体制和工作机制等。尽管当前我国女性参政权益的制度保障机制日渐完善，但是，在现实中，由于各种因素的影响，女性参政权益制度保障机制的局限性仍然在一定程度上存在着，女性参政权益受到损害的情况时有发生。

（一）女性参政的制度保障机制逐步健全

1.国家确立了男女平等的基本国策，为女性参政提供了根本性政策支撑

“基本国策是国家为解决带有普遍性、全局性、长远性问题而确定的总政策”。[6]91995年，联合国第四次世界妇女代表大会在北京召开，在中国政府欢迎仪式上，时任国家**江泽民同志强调指出：“把男女平等作为促进我国社会发展的一项基本国策。”[6]9把男女平等确定为我国的基本国策，充分体现了国家对妇女问题和男女平等事业的高度重视，也为我国女性参政提供了根本性的政策支撑。

2.形成了保障女性参政权利的法律法规体系，为女性参政提供了法律保障

新中国成立以来，尤其是男女平等成为基本国策以后，国家陆续制定或修订了多部落实男女平等基本国策、维护女性权益的法律法规及文件，为维护和保障包括女性参政权利在内的各种女性合法权益提供了坚实的法律保障。如《中华人民共和国宪法》规定，“中华人民共和国妇女在政治的……等各方面享有同男子平等的权利”；
《中华人民共和国妇女权益保障法》也规定：“妇女在政治的……等各方面享有同男子平等的权利”，等等。在国家层面法律法规体系逐步完善的基础上，地方上也相应出台了一系列地方性法规，以切实维护和保障妇女权益。如HN省陆续颁布了《HN省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》等地方性法规。这些地方性法规的出台，为女性参政权利的实现提供了更加全面的法律保障。

3.制定和实施了妇女发展的专项规划，为女性参政规划了蓝图、提供了方向

为满足妇女发展的需要，我国政府自1995年以来先后制定并颁布实施了四期《中国妇女发展纲要》，即1996-2000年、2001-2010年、2011-2020年和2021-2030年的《中国妇女发展纲要》，对妇女发展的目标、任务进行了总体性、全盘性的规划，为保护妇女权益和提高妇女地位提供了方向和路径。其中，妇女参与决策和管理是纲要中的重要组成部分；
这一部分对女干部在各级党政领导班子及其工作部门领导班子中的比例、女干部在各级人大代表和政协委员中的比例等做出了明确规定。为贯彻落实国家纲要，HN省在各个时期先后制定并颁布了本省妇女发展纲要，推动了HN省妇女事业的持续健康发展，推动着HN省女性参政权利的实现。

4.妇女工作的组织机构和运作机制逐步建立和完善，为女性参政提供了组织支撑

1990年，国务院成立了提高妇女地位的国家机构——国务院妇女儿童工作协调委员会，1993年更名为国务院妇女儿童工作委员会（简称“国务院妇儿工委”），这是全国层面维护和保障妇女儿童合法权益、负责妇女儿童工作的议事协调机构。HN省及下辖的各级地方行政区域也都成立了妇女儿童工作委员会。同时，党和国家高度重视发挥妇联组织在推动女性参政方面的基础作用。各级政府妇女儿童工作委员会和妇联及其他相关妇女团体，为女性参政提供了强大的组织支撑。

5.出台培养选拔女干部的专项政策，大力支持女性参政权利的实现

HN省在全国率先出台《2011-2015年HN省培养选拔女干部、发展女党员工作规划》，2016年又制定《HN省2016-2020年培养选拔年轻干部和女干部、少数民族干部、党外干部工作规划》，对全省范围内各级各类决策机构的领导班子中女干部的配备情况提出了刚性指标，进一步明确和细化工作目标，并制定切实可行的保障措施。

总的来看，当前，我国和HN省女性参政的制度保障机制不断完善，为女性参与政治生活创造了良好的外部环境，同时，也为女性参政能力的增强和参政水平的提高提供了有力支撑。

（二）女性参政的制度保障机制仍然有待优化

随着国家大力推行男女平等基本国策和注重女性权益维护，男女平等已经日益成为社会发展的主流。但是，男女不平等的事实却依然在参政领域中存在着，女性参政的制度环境仍然有待优化。

1.相关政策落实不到位

为了保障女性参政的权利和提高女性参政的水平，各级党委政府就如何培养和选拔女干部出台了一系列政策和措施。其中，妇女参政比例政策就是其中的代表。所谓妇女参政比例政策，就是明确规定包括各级党委、政府在内的各类决策机构中女干部的比例，来保障女性参政权利的实现和提高女性参政的水平，保障她们在决策中发挥足够的影响力，并最终实现与男性平等参政的目标。该政策的出台取得了显著效果，相当数量的女性因为该政策对决策机构中女干部的职数要求而被提拔为班子成员或提拔到领导岗位。但是，在该政策的实施过程中，也产生了一些不太符合政策本意的情况。例如，一些地方将该政策关于决策机构班子成员中“至少1名”女性的规定执行为“有且只有1名”女性班子成员，这显然是对政策目标的“消极解读”，等等。这种对政策的曲解执行，严重制约着女干部队伍的壮大和女干部参政水平的提高。

2.组织支持系统待优化

组织支持系统对于女性参政权利的实现有着直接的影响。女性参政的组织支持，在宏观层面上是指整个党政机关体系对女性参政提供的组织支持；
在微观层面上是指机关单位对女性及其内部的女性员工参政而提供的组织支持，尤其指单位在干部招录、单位日常工作、干部选拔任用等工作中对女性不会基于特定性别而给予的差异化对待或思想偏见。这里所指的女性/女干部的组织支持系统，就是从微观层面上而言的。由于传统性别观念（特别是“男强女弱”的思想）的影响，一些女干部在组织支持层面仍遭遇思想偏见和差异化对待——这表明女性/女干部的组织支持系统仍有待优化。

对女干部的思想偏见，指的是在“男强女弱”等传统观念的影响下，有偏向地认为女干部在身体素质、工作能力等方面不如男性领导干部。而所谓的“性别差异化对待”，通常表现为对男性和女性基于其性别而非能力或其他要素给予的区别对待。对女干部的思想偏见，导致了对女性/女干部的“性别差异化对待”；
而差异化的对待，又可能进一步强化人们对女性/女干部的思想偏见。

由于对女干部的思想偏见，一些单位在干部招录和培养选拔工作中可能会有意无意地避开招录女性或提拔重用女干部，或者不予安排特定工作，形成了对女干部的“差异化对待”。具体表现为：一是一些单位在招录干部时对女性对象的不公平对待或不合理排除，限制了女性平等参与政治生活的机会。二是一些单位以所谓“善意关照”为名，在分派工作时对女干部予以排除。他们认为女干部身体素质相对男性而言要弱一些，又要兼顾家庭，因而在安排某些工作（如出差和外出学习培训等）时往往以“善意关照”为名，不安排相应地工作任务或尽量少安排。三是片面地认为“男强女弱”，认为女干部“难担重任”，女干部被“重用”或被提拔到重要岗位的机会相对于男性干部而言更少。例如，有研究者调查发现，接受问卷调查的女干部中有超过2/3的人认为一些单位就存在着单位内的重要岗位或关键性岗位上男性比女性多的现象[7]。这些性别差异化对待的做法在一定程度上影响着女性参政权利的实现，并将严重制约女干部的成长发展，也充分反映了当前女性参政的组织支持系统还有待进一步优化的事实。

当前，我国促进女性参政的制度保障机制不断完善，但是，由于多方面因素的影响，促进女性参政的制度保障机制仍然存在一些不足。因此，需要从顶层设计、制度环境、组织机制和社会支持系统等方面，不断优化女性参政的制度保障机制。

（一）做好促进女性参政的顶层设计

推动女性参政的顶层设计，就是要从国家发展全局的高度，党委政府在统筹“建设高素质专业化干部队伍”时，要使两性参政权利的实现按照男女平等的大方向和总目标前进。也就是说，对女性参政事业的整体规划，要秉承公平、公正的原则，对能促进或制约女性参政的全局性、战略性问题进行顶层研判，提出男女平等参政的整体思路和整体框架，并将它们作为制定保障女性参政权利的各项具体政策的指导思想和根本遵循。

构建推动女参政的的顶层设计，就是要把对女性参政问题的研究纳入到党委和政府“建设高素质专业化干部队伍”事业的整体视野之中；
把女性参政权利的实现纳入法律法规体系的整体建设之中，促进两性平等参政的法制化；
把女性参政的利益需求纳入党委和政府的干部培养资源配置的总体布局之中，促进女性平等享有干部培养发展资源的制度化。

（二）构建更加有利于女性参政的制度环境

1.推动男女平等基本国策全面贯彻落实到位

“男女平等基本国策将妇女发展权放到一个十分重要的位置”[6]10，提供了解决男女两性发展问题的基本原则和价值导向，也为解决女性参政问题提供了基本原则和价值导向，是消除干部培养选拔工作中出现对女性的思想偏见和差异化对待的根本前提。因此，优化女性参政的制度环境，必须推动男女平等基本国策全面贯彻落实到位。一方面，必须在全国范围、在各行各业中广泛宣传男女平等基本国策，尤其是要在机关事业单位和领导干部中广泛宣传男女平等基本国策，让全社会尤其是领导干部了解和把握男女平等基本国策的基本内涵和工作要求，让贯彻落实男女平等基本国策成为人们的主动追求和自觉行动。另一方面，还需要进一步厘清机关事业单位推动实施男女平等基本国策的主体责任，进一步提高相关机构和领导干部的重视程度。

2.进一步优化保障女性参政权利的相关制度

女性参政权利的实现，需要坚强有力的制度保障，包括相关的法律制度、相关的政策等。其中，妇女参政比例政策是最直接的制度保障。基于该政策在执行过程中出现的某种“异化”现象，有必要进一步优化和完善该政策。一方面要根据现实情况的发展变化，并借鉴国际社会广泛推行的“最低比例制”方法、策略，进一步提高妇女参政比例的量化程度和适当提高女性参政的比例要求，并通过立法或政策规制的手段使其更具有“刚性”或强制力。另一方面，要加强对妇女参政比例政策执行情况的监督，对于一些地方在执行过程中出现的偏差，要采取有效措施予以认真对待。可以通过制定一系列关于女干部的选拔、培训、任用和晋升的配套实施细则，并压实妇女参政比例落实状态的政策责任和机构责任，从而真正发挥这项性别保护制度的作用。

3.要建立健全有效的政策宣传机制

保障女性参政权利的相关政策要落实到位，必须让政策的执行主体以及政策所涉及的对象都充分了解该政策的内容，这就需要做好政策宣传工作和加强政策宣传力度。通过政策宣传，一方面，有助于政策执行者提高性别敏感度，在执行政策时具有社会性别意识，使保障女性参政权利的相关政策能够真正执行到位；
另一方面，可以使政策所涉及的对象更好地了解有利于女性参政的政策、措施，积极争取自己的权利，并监督政策的执行情况。

建立健全政策宣传机制，首先要明确宣传对象，即向谁宣传。对保障女性参政权利的相关政策的宣传，绝不仅仅只是面向政策所涉及的对象，更重要的是让政策的执行主体熟悉该政策的精神实质。其次，要明确宣传主体，即谁来宣传。在宣传主体上，妇联组织自然而然是宣传有关保障女性参政权利的相关政策的主体，但是，绝不仅仅局限于妇联一家，党委政府的相关部门也要做好宣传工作。再次，要创新宣传方式。保障女性参政权利的相关政策的宣传，可以采用多种宣传方式，比如在机关单位开展实地宣传，在干部教育培训中开展专题讲解，建设网络阵地开展网络宣传，等等。

（三）建立健全有利于女性参政的组织机制

1.要发挥党委政府在培养选拔女干部工作中的主导作用

女性参政问题的解决离不开各级党委政府的全面领导和高度重视。事实上，我国各级党委政府一贯高度重视培养选拔女干部，并不断优化完善女性参政的制度保障机制。在推进我国男女平等事业发展的进程中，为了进一步促进女性参政，要进一步发挥党委政府在培养选拔女干部工作中的主导作用。

2.要建立健全组织层面的资源整合机制

女性参政权利的实现，不是妇联一家的事情，而是需要各相关部门积极参与和支持的。要充分发挥妇儿工委作为维护妇女儿童权益、负责妇女儿童工作的议事协调机构的作用，整合各成员单位的资源，在女性参政领域中建立通畅的利益表达、利益分配、利益补偿和利益调节的渠道。同时，在政策实施环节，妇儿工委和妇联要通过其组织网络，整合各种资源，对女性参政遇到的各种现实问题进行研究、分析和论证，为党委政府及其相关部门出台保障女性参政权利的政策及操作性措施提供理论支撑和事实佐证。

3.要不断优化女性参政的组织支持系统

要根据《中华人民共和国妇女权益保障法》等法律法规的要求，以及各级政府颁布的《妇女发展纲要》和各级党委政府出台的《培养选拔女干部、发展女党员工作规划》等的要求，不断优化女性参政工作的领导体制，健全相关的工作机制。同时，组织部门和各机关事业单位也要不断优化女干部的成长环境，加大女干部的培养培训力度，创新女干部的培养培训机制，进一步提高女干部的工作能力和工作素质。

（四）构建更加友好的社会支持系统

要不断优化女性参政的制度保障机制，还需要构建更加友好的社会支持系统。这里的社会支持系统主要指文化建设、教育宣传等方面的支持系统。构建更加友好的社会支持系统，就是要在全社会普及男女平等/性别平等的理念，让男女平等/性别平等的理念内化到每个人的思想和行动中。正如2020年***总书记在联合国大会纪念北京世界妇女大会25周年高级别会议上的讲话中所强调的，“让性别平等真正成为全社会共同遵循的行为规范和价值标准”[8]。如果性别平等真正成为全社会共同遵循的行为规范和价值标准，那么，优化女性参政的制度保障机制将具有更加良好的社会基础；
同时，相关政策的制定者在制定政策时也将更具有社会性别意识，从而使得出台的政策能够更好的保障女性的参政权利。

1.要大力构建和宣传先进的性别文化

社会主义社会先进性别文化以马克思主义妇女观为理论基础，它是对男女两性的社会价值、社会地位和两性关系的正确、客观的认识，是能促进性别平等、性别和谐与两性可持续发展的文化。“要在全社会广泛深入地宣传马克思主义妇女观，普及男女平等、尊重妇女的进步理念……使全社会包括妇女本身提高对女性社会价值的认识”[9]。同时，在构建和宣传先进性别文化的过程中，尤其要充分肯定女性参与政治生活的必要性及其价值所在，从而为女性参与政治生活和优化女性参政的制度保障机制提供更加良好的思想基础和文化氛围。

2.要建立具有性别平等意识的教育宣传体系

当前，由于传统观念的影响，我国家庭教育、学校教育和媒介宣传中依然或多或少地蕴含着传统性别观念的因子，传统两性角色依然扎根于一些人的思想意识中。因此，必须将社会性别意识纳入家庭教育、学校教育和媒介宣传中，建立起具有性别平等意识的教育宣传体系。这是“让性别平等真正成为全社会共同遵循的行为规范和价值标准”[8]的重要前提，也是让包括政策制定者、政策执行者和政策涉及的对象在内的所有人更具有性别平等意识的重要前提。

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