我国自然资源综合调查监测发展历程、问题与建议

袁承程，高 阳,2

（1.中国农业大学土地科学与技术学院, 北京 100091；
2.国家自然科学基金委员会地球科学部, 北京 100085）

长期以来，我国土地、森林、草原、水和湿地等各类自然资源分属国务院不同部门管理，各部门基于自身的管理特点和需求，形成了各自专门的自然资源分类系统和调查技术规程，并相对独立开展专项自然资源的调查监测工作。因此，存在以下问题：一是相同的概念，但却是不同的客体，即内涵不一致。例如，依据湿地公约，湿地是指天然或人造、永久或暂时之死水或流水、淡水、微咸或咸水沼泽地、泥炭地或水域，包括低潮时水深不超过6 m 的海水区[1]。而依据第三次全国国土调查的技术规定，湿地仅指“红树林地，天然的或人工的，永久的或间歇性的沼泽地、泥炭地、盐田和滩涂”等水陆交界，不包括水域的区域[2]。二是因对自然资源功能的认识不一样，相同的客体和内涵，但概念或名称不同。如草地资源学将排水不良的平原洼地、山间谷地，河流源头，湖泊边缘等地形部位，在季节性积水或常年积水的条件下，形成以多年生湿生或沼生植物为优势种的隐域性草地类型[3]，认定为(沼泽)草地；
而湿地研究者，将其认定为湿地。三是由于概念和内涵的问题，造成各自然资源调查对象与范围存在交叉与重叠。例如，在林地分类中，灌丛覆盖度大于30%，为灌木林地[4]；
而草地分类中，灌丛覆盖度小于40%，为草地[5]。四是因各类资源本身存在互为因果或环境的关系，各类调查为了调查内容(属性)的完整性，存在交叉重复，造成了资金使用浪费、利用效率不高。如耕地、草地和林地调查都将气候、地形和土壤作为立地条件调查，而气候、地形和土壤都有本身的调查。由此可见，由于我国长期按部门划块管理各类自然资源，一直存在着分类标准较多、评价标准不统一、技术体系不协调、调查结果相互矛盾、自然资源家底不清、自然资源调查监测职责政出多门、管理困难等问题[6]。

为此，党中央提出要加快建立自然资源综合调查监测与评价制度。依据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》等文件精神，组建自然资源部，并成立调查监测司，负责建立自然资源定期调查监测评价制度。为加快建立自然资源综合调查、评价、监测制度，2020 年自然资源部印发《自然资源调查监测体系构建总体方案》(以下简称“总体方案”)，提出要围绕统一调查监测的总体目标，开展自然资源统一调查、监测、数据库建设、分析评价和成果应用[7]。然而，该方案仅列举了自然资源调查内容，并没有明确如何进一步推进方案的具体实施，形成不重不漏的自然资源综合调查技术体系。此外，综合国内外文献资料研究发现，我国是世界上最先提出并落实要建立自然资源综合调查监测与评价体系的国家之一，目前国外发达国家主要还是由不同的专业部门负责各类自然资源调查，并不存在综合的调查监测机构[8]。尽管如此，我国以往的自然资源综合调查监测均未能形成服务于我国资源管理的自然资源综合调查监测体系。因此，有必要梳理我国自然资源综合调查发展历程，分析当前调查监测体系中存在的问题，并提出相关政策建议。

1.1 自然资源综合考察是自然资源综合调查的初次尝试

1949 年以后，我国广大地区，尤其是边远地区的自然条件与自然资源的科学资料几近空白。为此，国家专门成立了自然资源综合考察委员会(以下简称“综考会”)，负责对全国的自然环境条件、资源以及社会经济进行科学调查，掌握全国的资源分布和利用情况[9]。综考会通过组织和协调国内外科学工作者组成大型综合考察队，按统一计划、分工合作的原则，对我国的主要自然地理区的地质、气候、地貌、矿产、森林、草原、土壤、水文、土地以及动植物等资源开展了综合考察[10]。通过这些综合考察，积累了大量的第一手调查数据和资料，为区域土地资源综合开发、利用与管理提供了可靠依据。但是，随着各业务部门的专项资源调查的发展，当时综合考察方式和成果偏重于科学研究，逐渐脱离了自然资源业务管理工作的需求。1999 年9 月，根据中国科学院知识创新工程试点工作的需要，经中国科学院批准综考会与地理研究所合并为中国科学院地理科学与资源研究所[11]。

1.2 全国农业自然资源调查和农业区划是自然资源综合调查的再次实践

为尽快查明农业自然资源，合理开发利用农业自然资源，1979 年国发〔1979〕36 号文件中决定国务院设立全国农业自然资源和农业区划委员会(简称全国农业区划委员会)，并下设农业自然资源调查和农业区划委员会办公室，组织方式是由全国农业区划委员会领导，由各个专业管理部门分别负责组织相应专业队伍开展调查[12]。在全国农业区划办公室领导下，全国农业气候资源、渔业资源与水域资源、沿海滩涂资源、土壤普查、地貌、植被、草地、沼泽、全国森林资源与自然保护区资源、水资源调查等分别由国家气象局、国家水产总局、中国科学院林土所和上海师范大学、全国土壤普查办公室、中国科学院地理所、中国科学院植物所、综考会、中国科学院长春地理所、林业部、以及水利部和地矿部负责[13]。由于全国农业区划委员会作为一个协调机构，缺少专业的队伍，各类自然资源调查还是委托各个部门组织实施。随着各专项调查的技术进步，调查目标的分化，形成了各类自然资源分头组织的模式。

1.3 各类自然资源专项调查蓬勃发展是新时代自然资源综合调查的基础

据不完全统计，截至2021 年我国开展了9 次森林资源连续清查、3 次全国土地调查、3 次水资源调查与评价、2 次全国草原资源调查、2 次全国土壤普查、2 次全国湿地资源调查、1 次全国土壤污染状况调查、1 次地理国情普查，以及生物多样性调查、海洋海岛等多项专项自然资源调查工作[14-15](表1)。这些调查不仅查清了各类自然资源的概况，而且促进了自然资源各类调查工作技术发展，培养了各类资源调查的人才与队伍，为我国资源环境的保护发挥了重要作用。此外，由于近年来现代科学技术的快速发展，现代地理信息技术在各类自然资源调查监测方面应用越来越广泛，部分类型的自然资源在调查方法与调查技术呈现趋同化。这为新时代自然资源综合调查创造了有利条件，但也由于技术标准的不一致造成了各类自然资源调查结果存在相互矛盾，使得自然资源综合调查监测成为历史发展的必然趋势。

表1 自然资源调查现状分析表Table 1 Analysis of current situation of natural resources investigation

续表1Table 1 (Continued)

2.1 自然资源管理对象不清，自然分类体系仍未建立

对自然资源的概念，目前有多种不同的认识，但是在概念上基本认可“自然资源，是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和”[16]。然而，因人们对自然资源认知水平和能力是不断变化的，使得自然资源内涵与外延边界仍然不清楚，造成了自然资源部管理的对象并不明确[17]。依据《总体方案》，自然资源部职责明确涉及土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛7 类，但分析发现，仅调查上述7 类自然资源是完全不足以支撑自然资源部管理需要。例如，在开展耕地质量分类时还需要土壤质地、土层厚度以及土壤污染状况等土壤资源相关资料。此外，由于认识的提高，新的自然资源不断出现，例如种质资源、生物多样性、碳汇等资源是否应该纳入自然资源管理范畴仍存在争议[8]。

当前国内外学者对自然资源分类按照学理、法理和管理等角度，提出了多种不同的分类体系(表2)。综合来看，以学理为基础的自然资源分类虽然理论性较强，但与实际管理的需要衔接不足，无法满足自然资源管理实践的需求[26]，而以法理为依据的自然资源分类，法律中涉及的自然资源存在种类宽泛，内涵并不十分明确，部分资源类别间存在重叠现象[27]；
而以管理为目标的自然资源分类，则由于各分管部门的管理需求不同，其分类标准和定义也没有统一，各部门管理分类标准开展的资源调查统计数据无法融合和对比利用[28]。为了构建服务自然资源管理的自然资源分类体系，有一些学者提出了自然资源分类综合方案[24-25,29]。由于自然资源管理的对象不清楚，再加上自然资源的多功能性、多维性，仍然存在对于自然资源要素覆盖不全面，资源多功能性考虑不足，空间与物质分类相重叠，造成自然资源分类体系至今难以形成共识。

表2 自然资源分类现状表Table 2 Existing classifications for categories of natural resources

2.2 自然资源调查技术方法难统一

由于各类自然资源的属性和性质存在很大的差异，在调查基础和方法上自然存在不同。综合现有调查技术方法，可以总结为以下三种：一是“以遥感技术为主，辅以实地调查”的全覆盖调查方法。主要是利用高分多光谱现代遥感技术，并采用实地验证方法，对全国或部分区域进行大面积、全覆盖、逐图斑的调查，如现在的国土调查、地理国情普查、湿地的一般调查、海域海岛调查等。这类调查方法比较直观，也相对来说较为准确，但是，只适用于调查各类自然资源的空间分布和面积等。二是基于“遥感技术与固定/随机样点相结合”的调查方法。这类调查方法主要适用于森林资源、草原资源、土壤资源、气候资源等资源的调查。由于遥感技术限制以及某些指标(如水流量、降水量、气温等)均在随时变化，某些资源的指标仅靠遥感是无法获取的，例如，森林资源的蓄积量指标、草原资源的生物量指标、土壤资源的土壤类型和质地等，只能通过大量的样点调查或设置固定监测站(点)来测量，并结合空间插值或模型反演来获取。三是采用“以实地调查为主”的调查方法。例如，针对某种自然资源或某个区域开展重点调查或专项调查，如野生动植物的调查、湿地的重点调查等。正因如此，由于当前科技技术的限制，当前很难用统一的技术方法体系开展各类自然资源综合调查，导致不同调查技术所获得的成果存在不一致或调查成果难以在同一图层表达。

2.3 自然资源综合调查标准体系未建立

截止2020 年11 月，与自然资源调查相关的国家标准和行业标准，包括已实施和正在审批的，共计有254 项。这些标准对于指导和规范各个自然资源调查起到了非常重要的作用，但是从自然资源综合调查角度，本研究认为现有的标准和规范存在以下问题或不足，一是基础不统一、一致性不强[30]，例如，在调查精度上，土地调查最小上图面积建设用地和设施农用地为200 m2，农用地(不含设施农用地)为400 m2，其他地类为600 m2；
而森林资源和湿地调查最小上图面积分别为667 m2和15 hm2。在调查范围上，湿地调查是以低潮-6 m 与陆地国界线所组成的区域为调查范围，而土地调查、基础地理国情监测等调查范围是以零米等深线与陆地国界线所组成的区域。二是调查内容存在重叠或遗漏，例如，土地调查均对耕地、园地、林地和草地和水域的范围、边界和权属进行了调查，但是，在森林和湿地调查时也需要重新划定林地和湿地的边界，核实土地权属信息，造成土地调查与森林资源和湿地资源调查内容重复。三是调查数据库成果缺少统一的规范，由于各类调查分类不一致，调查的方法不同，调查的精度不一，调查的时间有差别，再加上调查数据库缺少统一的规范，造成各类自然资源调查数据无法直接统一在一张图中(表3)。

表3 自然资源部分调查标准(规范)冲突与重叠表Table 3 Conflict and overlap of some investigation standards (specifications) for natural resources

2.4 自然资源调查职责划定不明确

虽然调查是为了理清现状全貌，监测是为了监视动向态势[36]，然而从职责分工来看未完全理清调查与监测的关系，造成各部门的职责边界划定不清。例如，自然资源部的三定方案中明确，自然资源调查监测司“开展水、森林、草原、湿地资源和地理国情等专项调查监测评价工作”。而在国家林业和草原局的三定方案中，明确森林资源司、草原管理司、湿地管理司分别负责全国森林、草原和湿地资源监测和评价工作[37]。上述部门均有相关自然资源监测评价的职责，如不能很好的协调与统一，两部门之间容易继续出现工作交叉重叠。此外，自然资源与生态环境之间是相互依存、相互渗透、相互影响、相互制约的，都统一于自然这个整体，都是自然对于人类功能关系的体现。自然资源与生态环境作为自然对于人类功能的体现是自然界所兼有的，也是同一自然介质所兼有的，例如生物多样性可能既属于资源，又属于环境，两者难以区分；
如水既可能是自然资源系统中可以提供淡水的重要资源，又

是为生态环境系统提供水源涵养服务的重要因素[29]。因此，自然资源调查与生态环境调查的内容，在某些部分是无法分开的。为了评价自然资源的数量和质量，可能会涵盖一部分生态环境指标。例如，为了调查湿地的质量，需要调查湿地水质和土壤重金属等生态环境指标[38]。但是，依据职责划分，生态环境监测由生态环境部负责。这可能会造成自然资源调查与生态环境监测工作重叠或遗漏，浪费国家资源与资金。

2.5 自然资源调查队伍整合不到位

在国家行政层面虽然已确定由自然资源部来负责各类自然资源的统一调查，但在调查队伍方面并未实现实质性地整合。目前，除了土地、海洋和测绘等系统的调查队伍直接在自然资源部内，其他各类自然资源调查队伍基本上还是保持机构改革前的状况，分布于不同的部门。例如，森林、湿地资源的调查队伍，依托于国家林草局；
水资源调查的队伍，特别是地表水资源的调查监测，还在水利部；
而生物多样性、水质以及土壤污染状况的调查监测队伍在生态环境部。在新一轮的机构改革中，中央将武警黄金部队转隶到中国地质调查局，组建了自然资源综合调查指挥中心，负责组织开展自然资源综合调查与长期观测工作[39]。虽然该中心近年在森林资源外业调查、草原资源调查、地表基质调查以及自然资源要素综合观测等方面进行了尝试，但是，由于自然资源综合调查监测涵盖内容广、专业性强，该中心由于转隶时间比较短，在森林、草原、湿地以及土地等调查方面缺乏丰富的经验，需要经过长时间的培训才能保障综合调查质量和进度。此外，科技部、高校以及相关科研院还有各类自然资源调查监测的试验站或监测点，也有一部分人员从事自然资源调查监测工作和研究。当前，如何整合各类作业队伍，保障作业队伍之间分工合作的畅通，提高调查的作业效率，提升调查数据的准确性是亟待解决的重要问题。

3.1 明确自然资源管理需求，构建服务于自然资源管理的分类体系

首先，从管理需求角度，全面系统梳理自然资源业务管理所涉及到的自然资源类型和调查指标，尤其是为了服务自然资源部管理间接涉及的资源种类与管理指标；
同时，从学理和管理相结合角度，梳理目前主要的自然资源类型。针对当前有争议、不常见或组合型的资源类型(如碳汇、风景等)建议暂不纳入自然资源范畴。其次，在坚持以自然资源主导功能和服务于自然管理需求原则的基础之上，明确当前自然资源内涵和种类，划清自然资源系统应当管理的自然资源对象。最后，建议按照横向空间陆海统筹、纵向空间地上地下统筹、类型不重不漏、学理法理与管理结合的原则，依据自然资源的存在状态，构建“空间-物质-能量”一体化多维度自然资源分类框架[8]，其中空间分为陆地空间、海域空间、地下空间和近太空空间；
而物质资源依据地球圈层将其划分为大气圈、水圈、岩石圈、生物圈、土壤圈5 个圈层资源，有利于研究各类物质资源形成、分布规律和相互关系；
在能量资源中，根据能源的来源，概略的划分为太阳能资源、地球能量资源、月球引力能量资源等。

3.2 促进自然资源调查技术融合，完善自然资源综合调查技术方法体系

首先，要加快与完善自然资源综合调查监测技术体系方案，采取“总+分+总”的形式，坚持整体谋划，按照综合的技术思路，设计提出技术体系总体架构，推进基础调查、专项调查、常规监测、专题监测、应急监测等综合调查技术的融合，在统一的基础调查上，将现有各类自然资源专项调查要素进行分解调查，再应用现代地理信息技术进行综合，形成相关的调查成果。其次，在现有方法上，采用多源遥感影像数据(包括多光谱遥感影像、高光谱遥感数据、SAR 和雷达等数据)，充分利用5G、物联网、人工智能、区块链等高新技术，**当前调查监测所面临的技术短板，进一步提高各类自然资源调查的精度。再次，要充分认识到遥感技术不是万能的，还需加强遥感技术与地面调查监测技术合作，解决因不同调查技术方法导致的数据冲突的矛盾。最后，积极采用“互联网 +”和云计算的技术，构建空天地综合调查技术体系，搭建人人参与自然资源调查平台，以切实有效地支撑我国自然资源调查监测工作。

3.3 理清基础调查与专项调查逻辑关系，构建自然资源综合调查标准体系

首先，理清基础调查与专项调查逻辑关系。建议拓展基础调查的内容，应以土地类型调查为基础调查，对土地类型的基本组成要素，如气候、土壤、地质、地貌以及利用现状等开展调查，以解决各类自然资源专项调查在基础要素方面重复调查的问题。其次，建议系统梳理各类自然资源调查标准基础不一、调查交叉重叠等问题，规范各类自然资源调查标准，从而为各类自然资源调查标准修订提供指引。最后，建议构建自然资源综合调查标准体系。该标准体系框架可由3 个层次组成，第1 层次是自然资源调查基础通用标准、自然资源基础条件调查标准和自然资源专项调查标准，其中，自然资源调查基础通用标准包括自然资源调查领域的基础标准和术语标准；
基础通用标准是自然资源综合调查标准的基础，旨在解决各类自然资源调查术语和内涵不统一、调查重复、数据建库不一致的基础问题。第2 层次是第1 层次的下位类，即门类标准；
考虑到气候、地形地貌、土壤和土地调查的结果是支撑森林、草原、湿地和水资源等专项调查最为基础的资料，是各类专项调查范围边界划定的基础，同时也是各类自然资源分类或分区的重要依据，为此，建议根据自然资源调查对象，将自然资源基础条件调查标准划分为地形地貌调查、气候(气象)资源调查、土壤资源调查和土地资源调查等门类标准。第3 层次中，依据各类自然资源调查的术语与分类、调查规范、数据建库、分析评价、成果管理与共享等内容再进行细分。

3.4 明晰自然资源部的职责分工，组建自然资源综合调查的协作体系

首先，在自然资源管理需求分析的基础之上，明确自然资源调查监测与评价所需要指标的数据来源与职责分工。其次，坚持国家立场和要有所为、有所不为的原则，建立国家自然资源综合调查的工作协调与信息共享机制，负责协调生态环境部、水利部、农业农村部、国家气象局、国家统计局以及中科院系统等各自部门管理所涉及的自然资源调查组织实施或数据的共享，并明确中央与地方的事权。最后，按照“总+分+总”组织方式，由自然资源部负责统筹全国自然资源综合调查监测评价工作，并依据各部门管理需求与基础，建立分层级的调查组织体系。第1 层，自然资源日常管理必备指标(如土地、海洋、矿产、地下水等的分布、范围、面积等)的调查监测工作，由自然资源部负责调查技术规程的制定与组织实施；
第2 层，与自然资源日常管理密切相关的指标，地方考核必须的指标，以及相关专项调查和实施管理中产生交叉的区域或内容，由自然资源部牵头制定该类资源的基础调查监测技术规程，并联合相关部门负责组织实施。第3 层，针对相关部门日常管理需要，但与自然资源日常管理职责不紧密的指标和内容，由相关部门自行组织调查监测，制定的技术规程报自然资源部备案。

3.5 整合自然资源调查队伍，建立自然资源综合调查监测组织队伍体系

自然资源综合调查监测涵盖内容广、专业性强，全面知晓各类自然资源调查的管理人员不足，缺乏综合性的自然资源调查监测队伍。为此，建议整合自然资源调查队伍体系，一是整合自然资源系统原有的测绘、地质、土地、原黄金部队、森林等作业队伍，组建自然资源综合调查队伍，负责自然资源综合调查的组织实施；
二是与自然资源系统外队伍(如中国科学院、高校、水利部等相关部门)建立战略合作关系，积极引进最先进调查技术和方法，取长补短，协作开展相关自然资源的调查工作；
三是全面梳理全国各级各类自然资源调查监测站点和固定样点，构建覆盖全国自然资源调查监测网络。在充分尊重各部门需要的原则下，由国家统一组织全国监测站(点)、气象站、固定样点以及部分高校研究机构固定样地的设置和综合调查监测内容。

自然资源调查从单一资源调查到综合调查是历史发展的客观要求。党中央顺应历史潮流，创造性地提出要加快建立自然资源综合调查监测与评价制度。完善的自然资源综合调查制度不仅是我国自然资源管理的基础，而且是提升我国国土空间治理能力和治理体系现代化的基石。本研究应用文献梳理和实地调研方法，系统回顾了我国自然资源调查发展过程，梳理和分析了当前我国自然资源综合调查存在的问题，并提出了促进我国自然资源综合调查能力的对策。建议进一步明确自然资源管理需求，明晰自然资源部的职责分工，促进自然资源调查技术融合，整合自然资源调查队伍，构建服务于自然资源管理的分类体系、技术体系、标准体系、协作体系和队伍体系等“5 个体系”，进而提升自然资源综合管理理能力和水平，建立我国生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化提供技术支撑。

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