天府粮仓农地经营“趋粮化”与“非粮化”二元选择

曾志庆，张建伟

（1.中共广元市委党校，四川 广元 628000；
2.西藏大学 经济与管理学院，西藏 拉萨 850000）

四川省第十二次党代会指出，落实最严格的耕地保护制度，严守永久基本农田红线，推进高标准农田建设，实施种业振兴行动，提高农业综合生产能力，稳定粮油、生猪等重要农产品供给。其内在逻辑为粮食安全是实现乡村振兴和新型城镇化的重要保障，而“土地”和“种子”是粮食安全的“心房”和“心室”，农业生产能力与农业供给质量是粮食安全的“主静脉”和“主动脉”。其内涵是对2022 年中央一号文件中稳住农业基本盘，全面推进乡村振兴文件精神的坚持与发展，更是对***总书记在两会期间看望农业界、社会福利和社会保障界委员和盛夏之初来四川眉山考察高标准农田建设与加强粮食生产时所强调“粮食安全是‘国之大者’”重要指示精神的贯彻和落实。

粮食安全作为国家安全重要构成部分，自古以来关切民生与社会稳定以及国家长治久安。在农业上，其基本问题是如何有效地保障基数庞大的人口吃饭问题，是“为稻粱谋”。沃野千里的天府粮仓①“天府粮仓”含义为成都平原、川东北、川南以及安宁河谷等四川主要产粮区。奠定了四川农业大省、粮食生产大省的地位，同时是坚守粮食安全底线的关键省份，严守耕地红线、保障种子安全、增加粮食供给、保障粮食安全就构成了四川省农业政策的首要目标。新型冠状病毒性肺炎疫情的影响与俄乌战争等事件使国际环境日趋复杂，保障粮食安全对中国经济和社会稳定的重大意义进一步凸显。

四川省在其首部保障粮食安全的地方性法规《四川省粮食安全保障条例》下执行最严格的耕地保护，防止耕地“非粮化”[1]。天府粮仓在发展过程中存在过农地经营“非粮化”的现象，并在新的时代背景之下逐步推进农地经营“趋粮化”。学界对于“非粮化”与“趋粮化”的讨论热烈持续。在导致“非粮化”的成因上，劳动力的非农就业对“非粮化”有显著正面作用[2]，谢花林等人认为耕地的“细碎化”促进了“非粮化”[3]，武舜臣等则从农地经营主体控制权的比较中分析原因[4]。此外，用地适宜性、气候适宜性、产业结构和农业经济发展水平都会影响农地经营“非粮化”[5]。而在推进农地经营“趋粮化”因素方面，有效的耕地监管能够避免“非粮化”而促进“趋粮化”[6]，罗必良等认为农业劳动力非农转移和农地流转在实际运行中其实有利于“趋粮化”[7]，钟甫宁等农业劳动力约束刚性增强促进农业种植结构调整对此进行现实证明[8]，同时粮食生产全程机械化可以显著推进“趋粮化”[9]。此外，在农业生产服务外包情况下，农户兼业和生产环节外包对于农地经营“趋粮化”能够产生积极影响[10]。

以上讨论，可以侧面论证学者对于某一些要素是否导致“非粮化”或“趋粮化”是有分歧的，甚至观点也是对立的。但不可否认的是微观的经营主体的经济理性导致其所进行的农地经营决策是“非粮化”趋势的，而来自宏观政策面出于对粮食安全的担忧和社会的长期稳定性需求客观要求引导微观经营主体推进农地经营“趋粮化”，进而形成了农地经营策略二元选择博弈。文章从内在逻辑机理展开对天府粮仓农地经营“趋粮化”与“非粮化”二元选择进行探索性的研究，分析二元选择其内在的逻辑和诉求，并从宏观认识与微观选择角度去理解“趋粮化”而非“非粮化”抉择对于长期微观经营主体和宏观政策主体的积极意义，希望对此进行讨论以对农地经营与耕地管理政策制定和粮食安全保障供以参考。

（一）选择逻辑

1.政绩观与财政需求

地狭人稠的传统农耕区的农地经营需要同现代农业发展相接轨，故而国家推行土地权益的三权分置以改变传统的用地矛盾来实现土地要素的激活与运用。但在实际的推行中，却也为农地经营的“非粮化”留下了政策间隙。土地的所有权、承包权、经营权的分置激活了要素活力，并由此汇聚了大量的社会资本。当面临巨大经济考核压力和实现政绩跨越提升的基层政府基于发展理性选择在政策执行中同本地农地经营主体结成发展利益共同体。本就资源匮乏的基层政府与农地经营主体利用土地三权分置合理引入社会资本，在社会资本介入下的农地经营决策倾向于高经济附加值的非粮作物的种植与生产。基于这种利益共同体，基层政府、微观经营主体、社会资本方能够获得共赢。土地流转过程中三方趋利，对流转的标准与数量的把控放松，土地流转后农地经营“非粮化”的监管也有所放松。同时，随着新型城镇化建设与推进，土地使用性质的调整使基层政府享受到土地财政所带来的巨大时代红利，土地成了基层政府地方发展和现代化建设的重要经济杠杆，但随着国土资源的红线监管越来越严格，再利用土地迅速变现的途径几乎没有了。基层政府对土地财政的路径依赖形成惯性，面对农业用地使用性质变更风险极高的现状，短时间并没有更好的替代品，发展到农业领域使农业用地的经济价值提升成为基层政府习惯性的选项。并在对国家政策与基层发展中不断平衡与调整，利用政策法规对一般农地经营方向的模糊性表述，在红线之上默许农地经营主体选择社会经济附加值更好的非粮生产，从而实现农地资源的盘活乃至高效利用。但基层政府自身肩负的耕地红线职责并不会因为追求地方财政而减少，因而基层政府以控“量”为工具，以“田忌赛马”的方式保证量的稳定与安全，同时释放少量的优质农地“非粮化”经营实现同民共同增收。

2.经营主体经济理性

农地经营主体在市场化条件下的逻辑选择自然是成本最小化和收益最大化，进而实现其利益最大化。天府粮仓的农地肥沃、水热条件好、单位产量较高，粮食作物的种植成本即使在可控条件下仍然以较高的投产比成为不经济的选项，但非粮食作物即便可能会因为农药与技术成本的投入而使之成本明显高于粮食作物，但其较低的投产比使其单位经济附加值也明显高于粮食作物，基于这种经济理性农地经营主体在市场条件完善的情况下，愿意将有限的劳动力、技术、土地进行整合并投入到非粮作物上。

同时，土地的三权分置在现实推进中确实对原土地承包的农户的收益有所提升，但在土地流转后的土地实际经营者缺乏家庭联产承包责任制度之下普通农户对土地利用的长期规划和土地质量维护的责任感，此时流转的土地成为单纯的市场要素。实际经营者需要通过短周期、高强度的农地经营策略来实现成本的快速回收及盈利。基于此，传统的粮食作物较长的生长周期和短期难以突破的粮食产量以及对土地肥力消耗的维护成本都使之成为被弃原因。而高附加值的经济作物则完美契合土地流转方的心理需求，例如最近几年在四川农地流转呈现的羊肚菌种植，土地流转方从农民手中以两年短租的形式进行土地流转并种植羊肚菌，在其极短的周期内产生了极高的经济收益，但却极大破坏了地力、难以恢复。此外，即使例如成都平原这样的成片农地，因为人稠地狭而人为的细碎化，农地经营在细碎化的土地上难以通过规模化种植来进行成本控制，单位经济更高的非粮生产成了更好的选择。

（二）利益目标

1.价格杠杆推动土地增值

由于土地肥沃的差异性，优质肥沃的土地总是稀缺的，同时因为土壤培肥的周期性较差，不同地块的位置和水利设施条件的完备性均有不同，在土地流转中基层政府利用价格杠杆引导承包土地的农户或拥有土地产权的村集体流转承包权与经营权时，合理定价。在这个过程中流转土地条件好、产出潜力增大的土地所产生的土地收益为基层政府的财政和农户或村集体带来可观入账。由于用地价格较高，导致流转方的成本上升进而在农地经营上加强了土地的经济开发，种植迎合市场的高附加值经济作物来达到成本回收和土地增值的目标。这个过程中基层政府的财政总体受益，而出让权益的农户或村集体也在间接获取土地增值带来的好处。

2.微观经营主体利益最大化

“非粮化”的农地经营策略就是在种植成本不断提升的情况之下，实现土地经营主体利益最大化。其中以城郊农业和观光农业为例，通过市场需求为导向，种植供应城镇的水果、蔬菜、花卉等非粮作物，既能在短周期内将农业产品变现为实际的农业收入，又能利用市场的反馈信息不断调整种植结构来减少低效支出，同时迎合城郊旅游的流行，及时开发和建设非农设施供游客出游以实现土地价值利用的最大化。此外深度利用基层政府发展的政策环境，最大化争取政策资金的拨发和寻求农地基础设施或农产品加工设施的直接建设或建设补贴，以最大化减少成本的投入。

（一）选择逻辑

1.安全观与社会效益

高质量发展既是当下农业追求的目标，也是国家综合事业发展新阶段的显著特征。传统的农地经营策略在经过市场化的验证后确实展现了一定的活力，但其代价却是损耗地力、破坏生态、牺牲农民长期利益。不同的时代背景之下农业发展的理念始终如一，从农业可持续发展到农业高质量发展都是以农为重、以粮为重的粮食安全观的高度拟合。在此思想之下，农地经营的“粮为重”与经营个体的经济诉求并不冲突。粮食安全与生态安全以及农民的权益安全在农地经营的目标上本质是一体三面。没有抛开粮食安全能谈的农业生态治理，也没有不基于粮食安全为前提的农民权益保障，同时正因为是生态安全与农民权益安全得到了充分的保障，才能够更好地实现粮食安全。这就要求对农地经营策略的选择应该有三个维度，首先是基础安全维度，即粮食安全，也就意味着农业生产的根本出发点就是维护我国自身的粮食主权，实现基本口粮的自给自足；
其次是发展安全维度，即生态安全，意味着农业生产是生态系统的重要组成部分，掠夺性的短视农地经营策略必然与之冲突；
最后是权益安全维度，即农户等经营主体个体权益安全，意味着农业生产过程中农地经营策略的选择应是以人为本、着眼长远、重视整体价值。

而社会效益实际是以上安全观在社会面上的映射。一是社会稳定的维护，是粮食安全作为社会有序稳定发展的压舱石，粮食作物为代表的碳水化合物作为生命个体维护生理机能所必须摄取的能源，无论何时都是需要首要保障到位的物资，而“趋粮化”的农地经营选择则是大前提，二是环境的维护，当生态安全作为人的需求的现实体现即为生物环境的可持续性和可获取性，二者一旦在农地经营中受到影响，就可能会导致生物环境遭到破坏；
三是人民幸福生活的维护，在实现粮食安全生产的前提下，才会有更多空间进行非粮生产，二者的有机结合能为人民大众提供生活与发展所需的优质产品。

2.规模经营与机械应用的集约效应

农地经营规模扩大对种植结构的影响是非线性的，其过程会受到家庭劳动力禀赋的制约，其存在门槛效应，家庭劳均经营规模超过门槛规模时，经营规模扩大，会促进种植结构“趋粮化”[11]。天府粮仓所在的地理单元中，除成都平原与安宁河谷等有较大面积的完整平原地块，其他区域都存在大量的浅丘坡地，土地流转形成的规模经营有限，但基本达到门槛。这种情况下其选择粮食作物的成本可控且由于粮食价格有底线，有政府统一收购为托底形成“薄利多销”的规模优势，这种优势在经营主体天然规避风险的心理活动下进一步放大。而在非粮作物所体现的高收益，缺乏市场条件保障下意味着高风险，进而选择粮食作物种植。这种选择虽显保守，但在规模效应下则能够实现“落袋为安”，同时大多数粮食作物的种植技术成熟，在规模经营下所需要的劳动力与技术成本反而随规模扩大而减小，这与非粮作物不同生命周期需要大量的劳动力和技术投入，并随规模扩大而不会显著减少形成对比。

同时区别于东北、华北平原地区的大型机械化，天府粮仓农业机械化呈现小而精的特征，符合本地地块规则度较差、单元面积较小的现实情况，有效弥补了劳动力不足的缺陷，并呈现种粮成本降低、农地经营效率提高、易达成规模效应的优点。随着交通条件的跨越式发展，农业机械跨区域服务成为现实，这种有利条件使传统种粮区将短板补齐，呈现出较传统更为突出的粮食生产能力和供给能力。

（二）利益目标

1.粮食安全的保障与社会稳定

农地经营“趋粮化”为粮食安全提供了多重保障。第一重保障直接对粮食的储备提供了量的保障。由“非粮化”转向“趋粮化”，首先就是粮食产量的直接增加，同时随着优质土地作物结构调整也将改善粮食供应的品质。第二层保障是间接让粮食直接相关的人财物等资源要素得到优化配置，“趋粮化”的导向使要素涌入其相关的人才培养与使用宜岗适岗，种植技术以及育种技术的不断试验与研发都会因需而盛，同时从种到收、从运输到仓储，每一个环节都应“趋粮化”的变化而不断优化完善，而在社会层面“仓廪实而知礼节”，由于生活物资的丰裕和保障的综合性、全面性所带来的社会秩序稳定安宁，并在粮食安全国家体系之下实现人民安居乐业的幸福生活。

2.内部成本控制与生产效果正外部性

农地经营规模达到一定规模，越过“门槛”之后，规模效应的优势逐渐凸显，此时人均经营农地面积扩大的同时总人数并没有增加，单位人力成本在下降，而诸如种子、肥料等作物固定投资随着规模的扩大而将成本均摊，农业农技与农机服务单位价格不变的情况下，规模越大其购买服务的平均成本就越小。此外随着粮食的保价与粮食政府直接补贴，使之风险降低的同时进一步降低了成本，规模化的粮食作物种植，其结果必然是粮食产量的规模化，足够量的粮食产量意味着粮食价格的可控和稳定，以此支撑物价的稳定性进而影响到人民生活的幸福指数，由此产生粮食生产的正外部性。

（一）宏观认识

1.农地功能的生产性

农地并不会因为“非粮化”或“趋粮化”而丧失其生产功能，种植结构无论如何调整，必然会有相当比重的农作物成为原材料投入到工业加工生产的新环节之中，同时只要是农作物种植为主要的土地利用方式，就有生态供给其作为生态环境的一部分，既有在农业方面的碳排放，也因其生物属性和功能具有固碳减排的作用。因而不可具体的否定“非粮化”或“趋粮化”生产功能的发挥。但需要从国家政策和国家安全观的角度，认识到“趋粮化”的推进对粮食安全所体现的粮食生产的重要性和必要性。天府粮仓必然是以粮为主，无粮何为粮仓，那么需要对区域内的农业经营进行政策面的引导“趋粮化”，是实现土地粮食生产功能的不二之选，关乎国计民生。

2.农地生态的脆弱性

农地经营无论倾向于“非粮化”还是偏向“趋粮化”趋势，其都不可避免面对农地生态本身的脆弱性。现代农业中只要追求农作物的高产高收，离不开化肥和农药的使用，而在实际的使用中经营主体并不能将“度”掌握到位，化肥和农药的滥用，直接对农地的土地质量和水体质量造成污染，这种破坏是持续的，且短时间难以逆转和改变。但并非对化肥和农药谈之色变，而应是对作物生长期间的外界干预的度与量应该成为经营主体所具备的职业能力，方能减缓对其脆弱性的进一步加深。不可忽视的是流转土地进行“非粮化”的农地经营策略的经营主体，因其可能存在的短视行为采取的高强度的土地利用和土地资源消耗更为普遍，因而需要基层政府在土地利用方面在土地流转过程中起到监管作用，要强化经营主体的责任意识和法制意识，不可因一时之利而毁田伤地。

3.农地安全的系统性

农地安全的系统性，体现在其是粮食安全、生态安全以及权益安全的综合体。从人的角度就是赖之生存发展和享受的全过程，因而“非粮化”或“趋粮化”的农地经营策略选择，本身事关生存发展和生活质量。从农地安全系统性的角度看粮食安全是底线思维，倘若没有生存的依赖，何谈发展好享受好的生活，这也是国家政策与粮食安全为“国之大者”，其根本性、决定性的作用不允许国家主导的农地使用方式上存在偏差。因而在天府粮仓的各个粮食产区都有规模不一的基本农田，其是底线也是红线，关系着每一个人的饭碗。同时也要正确理解生态与权益安全，这是以粮食安全为前提的发展与享受，所以是应有一定比例的农业用地的经营策略为非粮生产以满足人民群众对美好生活的需求，符合当前我国的粮食政策，但其地位应是从属的、补充的、非决定性的。

（二）微观抉择

1.规模经营主体的抉择

规模经营主体是指通过土地流转为主要途径或至少获得土地经营权的农业大户和农场企业或种植专业合作社等农地经营主体，其通过规模种植的方式来实现主体利益的最大化，以经济性为主要标准，以规模效应来降低平均成本，达到最优生产能力。农业大户与大型农场企业或农业专业合作社，因成员构成的差异，其进行农地经营规模效应达成的门槛也有所差异。农业大户是基于家庭或农户个体通过小范围的土地流转而进行专门化的农业活动，其规模相对较小，但又远大于一般普通农户，因其个体条件的简单，其要达到的门槛效应标准也相对较低，农场企业或专业合作社亦是如此，但因其规模与内部成本均摊难度相对更大，其达到临界点要求则更高，相同的是市场条件与风险相当的情况，规模经营主体选择“非粮化”农地经营策略；
而当其规模和内部成本均摊得当或外部政策环境支持落实，种植风险大幅下降时选择“趋粮化”的农地经营策略。在实践中并没有理想的假设条件，为了保障其收益的稳定，在没有达到门槛前采取以经济作物为主，粮食作物为辅的种植结构；
而达到门槛后以粮食作物为主，经济作物为辅的种植结构。

2.农户经营主体的抉择

农户本身具有个体的复杂性，其对农地经营的策略选择是有限理性和有限经济的，着重以考虑其自身或其家庭的现实需要，尤其是对当下兼业农户的务工收益远大于务农收益，其在农业种植上的风险可以通过其他途径来进行化解，因而细分标准难以统一。但大致可分为两大类，一是家庭中以劳动力外出务工为主或兼业的生计型农户，其从事种植只是解决个体的粮食问题，并不以之为主要收入来源，并且其对农地的利用有传统的使命感与责任感，不愿荒置的同时不愿虚耗肥力，徒增成本，故而更倾向于“趋粮化”；
二是专事种植，以农为业的发展型农户，其个体发展均来源于此，对土地利用率更高、对市场接受度更强、能够通过经济作物种植使之个体受益更倾向于“非粮化”。

粮食安全背景下，农地经营策略倾向的选择既有国家政策的宏观引导，也有基层政府的实际推动。基于此农地经营主体从所事作物背后的经济性和风险性考虑，为实现其种植收益最大化在不同的时代背景之下“非粮化”与“趋粮化”之间波动选择，需要注意以下几个方面。

一是客观认识二元选择的临界点。“趋粮化”或“非粮化”的农地经营策略虽是形式对立，但实质只是农地经营主体种植结构调整的两个方面，其考虑的关键因素集中在规模、成本、利润、风险等方面，因素之间相互联系、相互影响，不同因素之间的比重，在经济经营主体的经济理性占比趋于重要，就决定其二元选择的结果。

二是正确认识“非粮化”的历史作用。不可否认的是经营主体选择“非粮化”农地经营策略在市场条件下满足的情况，其所创造的价值是有积极意义的。尤其是四川在推进新型城镇化过程之中，“非粮化”确实富了一批百姓，并形成了一定特色的新型农业，对新型城镇化的进程起到了推动作用，但在粮食安全大背景之下改变发展模式，由“逐利”到“趋粮”转变仍是长久之策。

三是科学认识“趋粮化”的现实意义。粮食安全的首要性和重要性是当前复杂国际环境下维护我国粮食主权安全的重要保障，无论是基于生态可持续性发展，还是经营主体自身的权益维护都应当以此为大前提。业已富民，唯恐民饥，只有国家的粮食安全储备稳定安全，百姓才可无饥而亡身之忧。

最后在推进农地经营“趋粮化”过程之中，仍要把握两个基本原则，即因地制宜和循序渐进。天府粮仓范围广、地理单元复杂，地理条件各不相同，不可刻板地都要求“趋粮化”都不可“非粮化”，以粮食生产为大比重，因地制宜发展经济作物是必要的。同时“非粮化”转“趋粮化”要符合规律，循序渐进，不宜一阵风、一刀切，否则可能导致农地资源利用失当，反成浪费。

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