上海市标准化残疾人辅助器具服务社建设现状调查

唐瑞瑞，胡龙军，徐桔密，杨 喆，孙 梅，陈 刚，吕 军

1 复旦大学附属华山医院，上海，200040；
2同济大学附属第十人民医院，上海，200072；

3 上海交通大学附属第六人民医院，上海，200233；
4上海市残疾人辅助器具资源中心，上海，200030；
5复旦大学公共卫生学院，上海，200030

《世界残疾报告》指出，全球超过15%的人口具有不同程度的残疾[1]。我国有 8500 万残疾人，逾 1/3 对辅助器具(以下简称“辅具”)有迫切需求[2]。辅具作为残疾人融入社会的重要工具[3]，能让残疾人过上更有尊严的生活[4]。为规范辅具康复事业的发展，中国残联制定了《辅助器具服务中心建设基本标准》，发布了《关于加强残疾人辅助器具服务机构规范化建设的意见》(残联〔2011〕199 号)。2021年，中国残联、教育部、民政部等联合印发《“十四五”残疾人康复服务实施方案》，提出要着力提升残疾人辅具机构规范建设水平，完善服务标准、规范和服务功能。标准化建设是推进康复辅具生产配置机构规范化管理的基础[5]，也是提升康复辅具品质、促进康复工作科学发展的重要手段。

上海市是我国最先步入老龄化的城市，残障人群辅具服务需求迫切[6-7]。2016年，上海市人民政府关于印发《上海市基本公共服务体系“十三五”规划》的通知明确提出“建设 100 家标准化街镇残疾人辅助器具服务社”。2021年，上海市人民政府办公厅印发的《上海市残疾人事业发展“十四五”规划》提出“街镇、居(村)残疾人服务机构设施覆盖率不少于95%”，对基层辅具服务机构标准化建设提出了更高的要求。目前国内外在辅具产品、辅具适配及康复机构规范等方面开展了系列相关标准化研究，总体上看发展中国家在残疾人辅具领域的研究较少[8]，研究范围相对宽泛，缺乏针对性。同时因辅具机构标准化受经济水平、地域政策、文化等因素影响[9]，标准指导性欠缺、标准不适用，辅具服务质量参差不齐、发展不平衡和不充分等问题仍较突出。本研究拟通过上海市辅具服务社标准化建设现况分析，明确标准化工作的难点和差距，充分发挥标准“树标杆”及“划底线”作用，以期推动残疾人辅具服务社标准化有序开展，提升辅具康复服务水平和残疾人满意度及获得感。

1.1 资料来源

根据上海市残疾人辅具服务社类型(独立型辅具服务社、医院结合型服务社、居民社区型服务社、综合型服务社)及标准化辅助器具服务社验收调研资料(截至2020年9月)，选取7家服务社开展典型案例分析。根据“信息饱和”原则，访谈35位关键知情人，知情人包括高校残疾问题研究人员3名(研究机构)、上海市辅具资源中心及上海市残疾人联合会人员6名(辅具服务管理机构)、辅具适配一线服务人员8名(服务提供方)、残疾人18名(服务对象)。采用半结构访谈形式，访谈内容围绕辅具服务社标准化创建存在的问题、原因、服务效果反馈和建议等，将访谈录音、记录文本、验收报告等整理后进行现况分析。

1.2 研究方法

1.2.1 Nvivo质性分析。Nvivo 11.0是以扎根理论为方法论框架[10]，通过实施定性分析技术实现数据的组织、分析和分享，最终形成概念性的质性分析方法，在国际上应用比较广泛[11]。本研究将访谈获取的资料导入，按照开放式编码、轴心式编码和选择式编码的顺序对资料进行整理和归纳，将确定内容所属节点放在树状节点下，不属于任何节点的内容标记为自由节点。

1.2.2 鱼骨图分析法。鱼骨图分析法是针对各类不同的问题，系统分析导致问题的直接或者间接原因，简捷实用、比较直观[12]。通过该方法梳理服务人员、服务设施、服务质量、服务满意度及标准规范五个节点存在的问题及原因，归类明确其从属关系，找出关键原因。

2.1 上海市标准化辅具服务社基本情况

截至2020年，街镇(乡镇)辅具服务社数量已达到239家，根据上海市标准化辅具服务社评估细则，总体上看，各辅具服务社组织管理均已纳入服务社年度规划和考核，但存在部分机构管理制度滞后；
资金保障方面，辅具经费从年度区(县)辅具适配任务数的辅具适配金额中列支，示范型和标准化服务社创建所需辅具样品经费由市辅具资源中心承担；
人员配备上，全市辅具服务社人员配备平均不足3人；
硬件方面，服务社平均面积115平方米，示范型和标准化辅具服务社样品包含肢体、视力、听力、智力、生活、信息和康复等7类，近四成的服务社评估区和体验区不全；
各辅具服务社均具备管理制度和岗位职责，开展了租赁、宣传和需求调查等常规辅具服务。见表1。

表1 上海市街镇(乡镇)标准化残疾人辅助器具服务社评估细则

2.2 辅具服务社典型案例分析

典型案例分析结果显示，上海市残疾人辅具服务社面积最大的为郊区某街镇辅具服务社，为300平方米，最小的为市区某服务社，面积25平方米。辅具展示数量平均为114件，其中3家辅具服务社无展示区或评估区，服务社专职工作人员多为1或2名，本科占41.67%，专科占25%。在培训方面，主要以康复协调员和辅助技术工程师培训为主，部分人员具有社工资格证。依据《上海市街镇(乡镇)标准化残疾人辅助器具服务社评估细则》，对上海市辅具服务社的组织管理、经费保障、人员配备、硬件设施及服务内容开展综合考评，服务社综合评分最高为92分，最低为62分。见表2。

表2 辅具服务社综合评分

将访谈资料导入质性分析软件Nvivo 11.0，结合2020年上海市标准型街镇辅具服务社验收报告，经论证、分类及归纳，最终构建了5个树状节点，即服务人员、服务设施、服务质量、服务满意度及标准管理规范。树节点涵盖了19个子节点，其中机构人力参考点数为69，包括服务人员的工作量、流动性，人力素质和待遇4个子节点；
服务硬件参考点数为115，包括房屋面积、辅具展示、功能体验区以及辅具数量。服务质量参考点数为62，包括辅具安全性、服务适配流程及项目数量。满意度参考点数为53。标准规范的参考点数为42，包括管理制度、档案管理以及评价标准。见表3。

表3 访谈材料节点来源数及参考点数

2.3 辅具服务标准化建设问题分析

辅具服务社人力与标准存在差距，主要表现在人员学历低、资质欠缺、流动性大及辅具适配人员不足，与工作待遇低、人才培养周期长、岗位不匹配等有关；
机构硬件因经济发展和地理位置的差异性，服务社规模差别较大，部分服务社机构面积小，功能区不全、设备陈旧，辅具无展示区，造成仓库辅具堆放，保养不当，辅具资源利用率不高。有部分服务社的辅具数量和类型不足，辅具个性化较低，无法满足残疾人的适配需求。服务质量方面主要存在项目种类少、辅具安全隐患、辅具申请、适配、追踪维修和回收等流程衔接不够流畅，专业适配人员不足导致服务的安全性较低。标准规范滞后、评价细则缺失，可操作性、要求模糊导致指导性不强，制度落实不足；
在服务满意度不高主要表现在辅具选择的范围有限，辅具申请困难等，原因包括残疾人上网困难，行动不便、信息闭塞，对部分项目开展不知情等。见图1。

图1 辅具服务社标准化建设问题及原因分析

3.1 服务社硬件问题较突出

Nvivo质性分析显示参考点数最高的为服务硬件，辅具展示和功能区问题的参考点数分别为49和31，硬件条件的限制影响了辅具适配服务的开展。辅具服务的可获得性与残疾人期望还存在较大的差距，残疾人需求与供给不足存在矛盾是由一系列社会、人口和结构因素造成[13]，具有一定的地域特点，需结合经济水平和残疾人口数量制定个性化的服务供给方案。面对上海市区房屋供求关系紧张，辅具服务社房屋申请困难的困境，辅具主管部门应探索多元化的康复辅具配置模式[14]，完善互联网+辅具、一站式全程辅具配置、个性化上门式辅具配置等流程规范，打通各个残疾人服务机构的合作机制，本着开放性、市场化、信息化、协同性的原则，设置辅具准入标准，评价标准，与优秀辅具企业开展长期合作，保障辅具资源的稳定供给。积极拓展辅具服务区域，加强残疾人辅具服务机构的资源共享，推进辅具产品进社区、残疾人福利机构、养老、康复机构等场所，开展物理空间就近合作和辅具资源整合，提高辅具使用效率。

3.2 服务社专业人员不足，人员资质有待进一步提高

上海市辅具服务社平均人数不足3人，未达到标准化服务社人员配备标准，服务人员参考点数为69，仅次于服务硬件。专业人员素质不高，人员断层、流动性大等问题仍较突出，这与国内学者的研究结论具有一致性[15]。有学者认为影响辅具服务质量的首要因素是辅具服务从业者的资质，技术人员的缺乏影响了服务的专业性[16]，在人员职业培养和多学科合作方面存在欠缺[17]，无法满足日益增长的康复需求[18]。目前我国开展了辅助技术岗位工程师(肢体方向)能力认证，但覆盖面还有待提高。一项针对318家美国辅具认证机构的调查中显示，30%的服务提供者认为服务人员缺乏教育和培训，应加强专业课程、职前和在职培训，并制定标准以支持公共政策决策[19]。上海市应该借鉴部分发达国家经验，鼓励一线辅具服务人员在职学习和进修，与企业、学校、研究机构、康复医疗机构的开展合作，持续强化理论和实操职业训练，为技术人员提供成长的平台，引入薪酬激励机制，建立与康复辅具产业发展相匹配的标准化人才队伍。

3.3 街镇标准化辅具服务有待进一步推进

目前我国各省市均建立了残疾人辅具中心，但区县级辅具服务机构建设亟待完善。上海、辽宁区县辅具机构覆盖率走在全国前列，在2015年上海已达到 100%，辽宁超过90%，北京为50%，广东为50.42%，中西部地区较低，覆盖率不足20%[2]。目前上海市、区、街镇残疾人辅具服务机构超过260家，街道辅具服务社发展平稳，街镇标准化辅具服务社增至55家，但这与《上海市基本公共服务体系“十三五”规划》中“建设 100 家标准化街镇残疾人辅具服务社”目标还存在差距，基层辅具服务机构标准化建设工作亟待推进。需按照辅助器具服务机构标准体系建设的内在要求，结合各街镇服务社特点、功能定位及发展趋势，分批分阶段创建，挖掘服务社提升空间，鼓励行业标准和地方标准的研制和发布，健全辅具服务机构标准体系，进一步促进残疾人辅具康复事业健康有序发展。

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