■文/刘如（中国科学技术发展战略研究院）
在发展焦点转向“人类安全”的后疫情时代，应对气候变化成为世界各国都需要面对的课题。与发达国家相比，仍然处在碳排放上升期的发展中国家面临的“减碳”压力更大。全球南方国家正以自身发展的合作实践，推动全球治理从“援助”向“伙伴”关系发展。2021年，《巴黎协定》各缔约方国家自主贡献（Nationally Determined Contributions,NDC）正式实施，全球气候治理多边进程转向落实。国家*****在第76届联合国大会上宣布，中国将加大对其他发展中国家发展绿色低碳能源的支持。中国作为南南合作的坚定倡导者和参与者，在应对气候变化领域，通过物资援助、绿色投资、可再生能源技术转移、基础设施建设等方式，持续帮助其他发展中国家提高应对气候变化能力，同时，也为中国企业参与应对气候变化南南合作创造了前所未有的机遇。
在数十年的南南合作历程中，早期以政府间公共设施援助和资金贷款（赠款）为主的经贸合作，并不能从根本上改变南方国家的产业技术结构，更难以持续助力南方国家提升应对气候变化的能力。近年来，随着中国在可再生能源领域的快速发展和全球应对气候变化的深度协作，中国参与南南合作已经由早期的国家间援助逐渐转变为经济发展合作，并在实现联合国2030年可持续发展议程目标和推动新型全球化体系构建过程中发挥越来越重要的作用。
在新型南南合作中，中国在向南方国家提供发展援助之外，更应该从多层面（国家间、区域间、产业内）融合产业链和创新链，鼓励更多中国企业参与进来，加速人才、资本、技术等创新要素流动，稳步推进应对气候变化南南合作，把中国制造、中国技术、中国管理推向世界。
一是需求驱动：中国角色的转型需要动员更多企业共同参与到南南合作中。中国正在从兼顾双重身份（倡导者和参与者）开始转为重要的发展合作提供方（领导者）。中国一直是应对气候变化南南合作的积极倡导者和重要参与者。为推进我国应对气候变化国际合作，在南南合作框架下，中央财政每年都会安排应对气候变化对外援助经费，主要通过赠送节能和可再生能源设备、分享发展经验、传授专业技术知识、支持编制低碳示范区规划等方式，为最不发达国家、小岛屿国家和非洲国家等发展中国家应对气候变化提供支持。随着中国科技和经济实力的快速提升，发展中国家对中国抱有越来越多的期望，在承担减排责任、提供资金技术援助等问题上有明确要求。联合国秘书长也指出，中国在南南合作中发挥了领导者的作用（2017年联合国秘书长古特雷斯在致中国的贺信中表示，中国是促进南南合作的真正领导者）。为积极落实“共同应对气候变化”主张，并取得在全球治理平台上更多话语权，中国除了现有的财政资金援助之外，还需要动员更多的企业共同参与到南南合作中，积极扩大南南合作领域，在国际经济规则变革与塑造中获得与地位相称的影响力。
二是结果导向：更多企业参与将突破南南合作国家间单项出资和接收的模式。南南合作兴起于南方国家的集体政治外交行动，有力地促进了发展中国家的政治团结和经济发展。而其传统合作模式大多以政府间发展援助为主，存在形式单一、力度有限、治标不治本的问题。随着气候变化问题受到广泛关注和共识形成，基于应对气候变化的具体需求，需要通过多元要素流动提高南南合作效率和效益。因此，在南南合作关系中，越来越不局限于政府间相互对接的形式，企业参与将日渐增多。企业参与南南合作更加侧重人才、资本、技术等创新要素的流动，与政府间援助、科研机构合作等模式相比，更多企业的参与不仅可以有效将自身转换成南方国家内生的发展力量，还可以畅通我国外循环、延伸“产业链”、提升“价值链”。
在中国企业参与南南合作热情不断上升的同时，参与度不高、立法滞后、融资困难、信息不畅等问题也在持续凸显，具体表现在：
一是参与度还不够高。尽管数年来我国企业参与南南合作取得了一定成效，但依然不能满足应对气候变化南南合作的发展需求。一方面是民营企业参与度不高。目前南南合作仍由政府主导，并以大型政府工程项目为主，国企、央企参与度高，民企尚未发挥应有作用。另一方面是企业在应对气候变化领域的参与度不高。《中国对外投资合作发展报告（2020）》显示，中国对外直接投资涵盖国民经济的18个行业大类，其中涉及应对气候变化领域的交通运输业、建筑业、电力热力生产供应业、环境业等行业总占比不到8.6%。
二是法律制度保障不健全。目前国家层面还没有针对对外援助与南南合作的法律框架，缺乏具体支持气候变化南南合作的政策和实施细则、政策指南及国别指导意见。在外商投资方面，我国制定了《中华人民共和国外商投资法》，但是在我国企业境外投资方面，还没有制定国家层面的境外投资法，缺乏对企业对外经济技术合作的行为规范与权益保障。此外，目前我国还没有专门的《商事调解法》，无法与联合国第51届会议通过的《新加坡调解公约》相衔接，化解企业矛盾纠纷机制的相关立法存在空白。
三是融资问题难解决。第一，国际融资渠道分散，缺乏统筹安排。绿色气候基金、世界银行、亚洲开发银行、全球环境基金等国际机构的资金支持相对分散，在支持企业跨国合作方面缺少统筹安排，活动内容或有重合或有不足，影响企业资金资源的使用效益。第二，国内可用资金有限，科技创新合作支持力度较弱。截至2019年6月，在国内超过13万亿元人民币的投资基金资产中，只有0.13%是ESG（环境、社会和治理）基金（Bloomberg，2020）。在国家对外援助经费中，大部分经费被商务部所掌握，科技部掌握的南南合作经费较少，经常不得已婉拒一些发展中国家提出的技术援外请求。而南南合作中的科技创新合作项目又不属于援外类项目（援外项目是援助国外的各类项目的总称，主要有资金援外项目、实物援外项目和技术援外项目三类），经费通过国合专项（国合专项是国家国际科技合作专项项目的简称，主要由政府间项目和自主项目构成）支持，与发达国家相比还有很大差距。第三，科技援外项目（是科技部为配合国家科技及外交工作，根据合作对象国国家层面的需求，帮助合作对象国加强科技能力建设的援助类项目）对企业支持有限，且金融产品与服务更侧重国企。科研机构和大学仍然是南南科技合作的主要参与机构，科技援外项目对企业支持力度有限，且往往支持国企，对民企支持不够。在应对气候变化领域，进出口银行和商业银行都没有直接针对企业对外投资的金融产品和服务，加上融资程序复杂、担保条件严苛、汇率波动频繁等原因，我国企业参与南南合作面临融资渠道窄、成本高的困难。
四是政策扶持力度弱。第一，扶持政策“一盘棋”格局尚未形成。应对气候变化南南合作不仅涉及技术示范、技术培训、联合研究等，还需要企业援建、设备援助等配套支持，涉及商务部、生态环境部、科技部等多个部门，但各部委政策衔接不够、条块分割明显。第二，国家政策与联合国政策衔接不够。例如，可持续发展会计准则委员会（SASB）制定的可持续行业分类系统（全球认可的国际标准）领域与我国政策文件中的分类领域并没有对应起来。第三，我国相关政策较为宏观，缺乏针对企业类型、行业类别的配套政策，尤其是针对民营企业对外合作的扶持激励措施较少，导致企业参与南南合作的积极性不高。
五是信息不畅影响大。信息的互联互通以及全方位服务是企业参与南南合作的重要基础。第一，我国企业缺乏应对气候变化的对外合作信息通道。我国对南方国家技术需求的挖掘不够，南方国家也不清楚我国哪些企业有技术转让意愿。2015年，中国商务部推出“走出去”公共服务平台（该平台覆盖上百个国家和地区，帮助企业了解关于“走出去”的相关政策信息）；
2019年，联合国南南合作办公室（UNOSSC）建立全球知识共享和伙伴关系平台“南南银河”（截至2021年6月，该平台录入了600多个创新解决方案，以应对新冠疫情的解决方案居多）。但这些平台并没有真正解决企业进入南方国家面临信息不对称的问题，尤其是缺乏聚焦应对气候变化领域的相关信息共享。第二，我国企业缺乏对南方国家相关环保法律、减排政策、贸易规则、国外机构信用程度等信息的了解。哪些可再生能源技术符合当地环保法规要求，哪些技术服务符合当地的减排政策，哪些政府机构的合作风险系数小等，对于这些重要的信息，目前还没有一个明确的、可操作的、有效的应对气候变化南南合作指引。
对于上述问题，应进一步加强顶层设计、多模式创新和多渠道服务，为企业参与南南合作提供全方位护航。
一是融通南北，打造多维合作模式。融通南北和南南合作，注重我国与北方国家的“协作”和南方国家的“互补”相结合，系统性构建南南合作的多模式服务平台，促进更多企业参与进来，塑造多极化南南合作体系。一方面，应注重加强“南北”协作，倡导双方企业组建联合实验室、互派科研人员往来，设立绿色技术专利扶持基金，建立国际化专利池，形成技术转移便利化渠道；
另一方面要加强推进“南南”资源优势互补，着力构建多领域多层次的企业合作机制。此外，进一步优化“北南南”新型三方企业合作模式，通过技术转移南南合作中心等平台，搭建可再生能源技术转移平台和数据库，精准对接南方国家技术需求、我国企业技术供给和北方国家资金支持，提升企业参与南南合作的针对性和执行力。
二是保障权益，健全法律制度体系。强化我国应对气候变化南南合作的法律框架建设，不断深化针对不同国情、国企和民企、国家和地方等多层级的法规制度创新，全面提升企业监管和项目评估能力，保障我国企业合法权益。加快推进对外投资领域的立法工作，尽快出台境外投资法和相关配套制度，使我国企业参与南南合作有法可依。探索出台商事调解条例，完善南南合作争端解决机制，多元化解矛盾纠纷。
三是深化改革，全面强化金融服务。完善以中央财政拨款和政策性银行长期低息贷款为主、企业投资为辅的多渠道资金筹措机制，在资金分配上向气候变化南南科技合作倾斜。推进科技援外项目管理体制改革，积极转变政府职能，整合气候变化南南科技合作各类资金渠道，加强对企业参与的链条式支持。加快推进金融机构全球化布局，建立多层次资本市场，支持企业境外直接融资。加强南南合作双向投资综合服务平台建设，对企业加强融资担保、财务咨询、法律维权、风险防控等服务支持，指导和帮助符合条件的企业争取南南合作基金、中非发展基金、中国-拉美基金、亚投行等机构的支持。针对可持续发展挂钩债券、可持续发展目标债券和转型债券，明确发行人、承销商和核查机构的责任，加强相关绿色金融信息的对外公开。简化南南合作国家直接投资、并购融资审批手续，适度放松对企业的用汇管制。加强对外经济合作领域信用体系建设，为企业创造公平、有序参与对外合作的良好环境。
四是完善政策，提升企业扶持力度。建立完善覆盖外交、科技、商务、金融等多个部门的会商制度，集中资源开展南方急需、我方优势的领域合作。认真总结、分解南南合作相关会议形成的战略对接成果，结合区域特点出台指导性文件，为企业提供切实可行的政策支持。制定针对企业参与南南合作的总体减负规划，在产业层面，区分行业、国别、企业特点分类支持，运用财政激励手段扩大企业竞争优势，促使企业成为技术合作、援助的重要推动者。在财政贴息方面，对重点支持行业、企业，允许其扩大申请财政贴息的产业范围、企业范围、许可时间范围等。对涉及关键领域核心技术或承担国家重大项目的企业给予适当补贴、税率优惠和融资支持。建立政策解读与指导机制，由南南合作工作领导小组办公室统筹，邀请相关领域专家、政府部门、驻外使馆以及有经验的企业家，对企业进行培训指导。
五是搭建平台，共享南南经贸信息。建立各相关部门之间的信息交流共享机制和南南合作双向投资数据库，推动可再生能源领域数据开放共享，为企业参与南南合作提供公开透明的市场信息。不断完善应对气候变化的南南合作信息服务平台，及时宣传国家和地方层面出台的对外投资和引进外资相关政策信息，帮助企业合法依规参与南南合作。定期发布应对气候变化的技术需求、产业导向、重点项目等经贸信息，引导企业科学决策、理性投资，降低企业投资风险。定期发布南方国家和地区基本信息、宗教信仰、法律法规、风险评估和安全预警等内容，加强企业对外合作安全保障。
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