我国地方政府债务现状、原因分析与因应对策

●马恩涛 任海平

自党的十八大以来，我国不断加强对地方政府债务的管理，充分发挥其在促进基础设施建设和民生改善方面的积极作用。

尤其是2020 年以来，受经济增速放缓、新冠疫情、减税降费等因素叠加影响，地方政府在财政收入乏力、支出刚性需求增长的情况下， 通过实施积极的财政政策，加大专项债券发行规模，有效地支持了“六稳”“六保”工作，为拉动投资和促进国内国际大循环发挥了积极作用。与此同时，中央政府通过相继实施一系列有利于地方政府债务治理制度化、规范化和法治化的举措，逐步建立起比较完善的地方政府债务管理框架，包括对地方政府债务的预算管理、限额管理和风险处置，夯实了规范地方政府举债融资机制的制度基础，化解了地方政府债务对财政可持续性可能带来的风险和隐患，推动了我国地方政府债务治理水平和能力的显著提升。

然而，随着近年来地方政府新增债务限额的逐年增加，地方政府债务规模越来越大，特别是隐性债务风险问题越来越突出，必须引起高度重视，采取有力措施予以妥善解决，以坚决守住不发生系统性风险的底线。

自2015 年对地方政府债务实行限额管理以来，我国地方政府债务的总体状况是政府债券发行规模越来越大， 政府存量债务规模呈上升趋势，致使地方政府负债率和债务率都出现不同程度的攀升，甚至有些地方政府的债务风险指标已超出警戒线。

加之经济形势、发展环境、宏观调控等政策叠加影响，地方财政减收增支压力巨大，财政运行困难重重。

而随着地方政府偿债高峰期的到来， 政府债务逾期、欠还、垫付等情况不同程度地存在，导致地方政府债务风险和隐患日益严峻。

根据财政部公布的有关数据，2015 年到2021 年，我国地方政府债务余额从16 万亿元增加到30.47 万亿元，增长了90.44%；
地方政府债务限额从16 万亿元增加到33.28 万亿元， 增长了 108.00%；

地方政府负债率从23.23%增加到26.51%，增加了3.28 个百分点；
地方政府债务率从89.20%增加到106.10%，增加16.90 个百分点。

从这些指标中可以看出，尽管地方政府债务余额还在限额内，负债率和债务率也都处于国际公认的警戒线区间之内，但不可否认的是，地方政府的债务发行也是有边界的，能进行腾挪辗转的财政空间已经不多了。特别是很多地方政府作为“第二财政”的政府基金收入也深受房地产调控政策的影响，再去掉土地出让拆迁补偿、 税费等成本性支出，能统筹使用的资金也寥寥无几，而且主要用于基础设施、城建等政府重点工程、重点项目建设，能用于偿还政府债券本息的基金收入收益或专项收入微乎其微，地方政府偿还债务本息压力巨大。

实际上，地方政府除了一般债务和专项债务这些显性债务外， 还有一定数量的隐性债务。这些隐性债务主要包括地方政府设立的政府投资引导基金、政府和社会资本合作（PPP）项目、政府购买服务政策性融资、政府融资平台融资、地方政府及部门基础设施和城建项目拖欠工程款等形成的政府隐性债务和中长期支出责任等等。尽管这些隐性债务的规模并不对外公布，但从理论界的估计来看，其数量也比较庞大，潜在风险较高、隐患较大。如果既考虑显性债务又考虑隐性债务，那么地方政府综合债务率将更加高涨，债务率将成倍增加。

根据笔者的了解，部分省份的地方政府特别是区县一级的地方政府，综合负债率和债务率甚至已经远远超出警戒线水平，超过了地方政府的财政承受能力和偿债能力。近期个别省份城投公司进行债务展期引发理论界和实务界的关注，也说明了地方政府债务风险面临的严峻形势。

对于地方政府债务的成因，很多学者进行研究并得出了一些被普遍接受和认可的结论。纵观时至今日的庞大地方政府债务，既有以往历史上的存量积累， 也有近几年的增量追加，但从性质来看主要有两方面原因，一是体制机制等客观方面的原因，二是管理操作等主观方面的原因。区分不同性质的地方政府债务积累原因，有助于采取不同的、有针对性的政策建议来规范地方政府债务管理， 防范其风险隐患。

（一）地方政府债务体制机制方面的原因

具体包括以下几方面：一是因中央与地方财政事权和支出责任划分不清晰、不合理和不规范而导致的体制债。

分税制改革后，中央对收入的集中度大幅提高，事权过多下放，财权过多上移，财政纵向不平衡严重，尽管中央试图通过健全对地方政府的转移支付制度来平衡央地财政关系，然而由于地方承担的共同财政事权支出增长远超上级补助收入增长，地方事权和财权不匹配形成硬性缺口。加之同期进行的社会保障体制改革、粮食体制改革和农村税费改革等重大改革的实施进一步加重了地方支出负担，收不抵支的矛盾日益突出，只能通过银行贷款和单位借款来解决，从而累积形成债务。

二是为发展地方经济而导致的发展债。这主要表现为部分地区在上世纪**十年代为发展壮大集体经济，通过县乡两级政府举借贷款、使用有偿资金等形式兴办乡村企业或推广多种经营发展种养殖业等而导致的债务，这实际上也是地方政府承担的改革成本。三是为保障和改善民生而导致的民生债。这主要表现为随着人员增资和民生提标扩面如地方政府化解大班额教育、改造棚户区以及改建农村公路等而导致的政府债务。这些债务主要是近几年随着民生投入的增加而形成的，这些民生举措虽然极大地提升了人民群众的福利水平，但也让地方财政背上了沉重的包袱。四是部分地方政府为搞“形象工程”和“政绩工程”建设而导致的政绩债。这主要表现在由于个别地方政府领导未能树立正确的发展观、 政绩观，为了在有限任期内快速作出业绩，不惜融资举债上项目，搞“形象工程”和“政绩工程”建设，加之监督管理的缺位，导致政府债务增加。

五是为完成上级机关对基层的各项评比达标而导致的达标债。

这主要表现在为完成 “示范县”“文明县”“先进县”“均衡县”“安全县” 等多个领域内的达标评比而通过举债融资、拖欠工程款等途径先行维持而形成的债务。

另外，财政金融体制不健全，地方政府缺少正规的融资渠道，金融企业和开发商推波助澜，帮助地方政府在出具担保函、承诺函的基础上，通过融资平台、国有企业借道举债，以解决财力紧缺的问题。

（二）管理操作方面的原因

自党的十八大以来，我国采取了一系列应对地方政府债务的管理举措，有效化解了地方政府债务风险，但有些管理制度在实施中还存在问题。

比如地方政府债务限额管理，尽管初衷非常好，但从实际管理成效来看，地方政府债务余额限额和新增债务限额作用发挥不明显，地方政府债券新增限额过多、发行规模过大、增长过猛，而且通过发行置换和再融资债券“发新债还旧债”，地方政府债务“限额无限”“只增不减”，地方政府债务余额限额、新增限额在某种程度上成为一种软约束，导致地方政府债务规模逐年扩大、 政府债务率逐年攀升。再比如，对于地方政府的专项债券，近几年申报发行投资领域和使用范围也无限扩大，几乎涵盖了地方经济发展、基础设施和社会事业发展投资各个领域，且单个项目投资额、专项债券需求额、专项债券发行额度巨大，项目债券期限为超长期，均是到期一次性还本。

超长的债券期限加上项目本身收益低下，导致项目单位根本无法一次性筹集足够的偿债资金，即使财政“兜底”，也难以筹资垫还这些巨额偿债资金，无法完全保证到期政府债务本金的按期偿还。

并且，很多专项债券在发行过程中存在着过杂、过乱、过滥，收益低下或无收益问题。

有的项目收益实际无法覆盖项目融资需求，无法保障融资本息偿还；
有的项目是行业性、系统性部门决策、政府决策，指定发行项目，收益率很低或没有收益；
有的是产业园区基础设施项目，有综合收益，但项目本身几乎没有收益；
有的项目经过“包装”，将一些不符合条件、没有收益的基础设施或纯公益性项目打包进去，或将没有收益的项目通过指定出让“地块”偿还，项目收益与融资需求根本不对应；
还有一些如智慧冷链物流、智慧冷城、城镇污水垃圾处理等市场化、企业化经营项目，超出政府投资范围。

项目收益无法保障巨额本息偿还，更难以确保用项目对应收益偿还，地方财政只能被动负债、被动偿债。

不可否认的是，地方政府债务在助力地方统筹推进稳就业、稳投资、稳预期、促增长、促改革、调结构和惠民生等方面确实发挥了重要作用，有力地推动和加快了地方经济和社会发展，然而规模庞大的地方政府债务也加剧了地方财政的运行困难， 扩大了地方财政风险隐患，制约了地方财政可持续发展，甚至损失了地方政府的信誉和公信力。面对地方政府债务问题，必须综合施策，解危局、创新机、开新局，通过“优体制、建机制”“开前门、堵后门”“压存量、控增量”“以时间、换空间”“严考核、严问责”等举措，补齐短板、堵塞漏洞；
必须全面加强地方政府综合债务管理，建立风险防控协同机制、风险研判评估机制、风险防控处置机制和责任机制， 切实增强地方政府责任意识、举债意识、偿债意识，防止地方政府过度举债，疏解地方政府债务压力，缓解地方政府的财政困难。

（一）深化财税体制改革，处理好财权和事权划分问题

解决地方政府债务问题，深化财税体制改革是关键。

如前文所述，我国地方政府债务的形成很大程度上源于分税制改革所造成的中央和地方政府的纵向财政失衡。

因此，要想彻底解决这一问题必须深化财税体制改革、处理好财权和事权的划分问题。

要按照“权责清晰、财力协调、区域均衡”的原则，加快税收体制改革步伐，优化中央和地方收入分成结构， 加大地方税收返还比例，强化税收征管，提高财政收入质量，增强地方财政“造血”能力。

要规范中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权关系，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出范围和标准， 确保财权和事权相统一；

要调整省与市以及市与区县财政体制，有序推进具体领域省市区县财政事权和支出责任划分改革；

要完善财政转移支付制度，清理整合专项转移支付，提高一般性转移支付比重，增加地方财政可用财力。同时，对于欠发达县区的一些基础性、 公益性项目，应加大国家、省级财政资金投入比例，减轻县级财政支出压力。

（二）培植和壮大地方财源，从根本上解决财政保障能力问题

解决地方政府债务问题，培植和壮大地方财源是根本。

培植和壮大地方财源，推动地方经济快速发展， 是增加地方可用财力、化解地方政府性债务风险的最根本手段。地方政府应当客观、 科学地分析市场需求，制定区域经济发展战略，贯彻落实国家减税降费等优惠政策，坚持引资、引税并重，创新招商项目税收评估和税源筹划机制，加强对招商引资重点项目全链条、可视化的税源跟踪监测， 进一步提升招商引资质量和效益，增强财政收入可持续增长的内生动力。地方政府要利用自身资源优势，在调整地方产业结构上多出政策、在项目聚集发展建设上多引导、在支持企业做大做强上多投入，运用贷款贴息、担保增信、产业引导基金等手段，大力扶持县域实体经济发展，逐步建立起多层次、多方位的财源体系，促进财政收入稳定持续增长，从而提高财政化解债务和民生保障的能力。

（三）创新投融资体制改革，处理好市场化融资问题

积极推进融资平台公司市场化转型，依法依规开展市场化融资。

加快建立现代企业制度，划清政府与融资平台企业债务的界限，真正做到政企分离，责任明确、风险自担，严格区分地方国有企业和地方政府债务的界限，实现“借用管还”良性循环。提升国有资产管理的精细化水平，通过集中有效资产、整合低效资产、盘活存量资产，在保值增值中实现“开源”。同时，要切实充分评估政府的财政可承受能力以及项目盈利能力， 充分利用资本市场丰富的金融工具， 比如REITS、ABS、PPP、融资租赁债权等，为政府基建项目建设提供资金保障， 更好更高效地服务地区经济社会发展。目前，财政部也正在稳步推进融资平台市场化转型，在此过程中要注意两点。一是必须理顺政府与融资平台的关系。

地方政府要解放思想， 积极发挥市场在资源配置中的决定性作用，将融资平台切实推向市场，真正成为市场化的主体，在市场竞争中成长；
更好发挥政府的服务引导作用， 通过市场手段引导平台逐步发展成熟。

二是妥善处理平台存量债务。对于平台的存量债务，首先要分清界定项目的性质， 如果是经营性项目产生的债务，就应该加强项目管理，用项目收入保障债务及时还本付息；
对于公益性的项目，就应在政府的支持鼓励下，通过预算资金安排、债务展期、资产盘活、引入社会资本等方式妥善处理。三是科学制定融资平台转型方案。平台公司应结合当地经济发展特点和平台公司的经营状况，科学设计转型方案，不能搞“一刀切”，确保公司能够市场化运营，为地方经济社会发展贡献力量。

（四）严格限额管理，确保政府债务与财政承受力匹配

必须发挥地方政府债务余额限额、 新增政府债务限额的约束和调节作用， 实施严格的地方政府债务余额限额和新增债务限额管理， 确保地方政府债务规模与地方经济发展水平、地方财政承受能力与偿债能力相适应，不能以透支财政、透支未来为代价，使地方政府债务余额限额和新增限额成为地方政府举借债务的“高压线”和“天花板”，以切实保障地方政府债务的有序循环和可持续发展。

可以对地方政府债务余额限额实行分级管理、分级负责、分级核定，由中央、省、市根据各级地方政府综合财力水平、 债务承载能力核定政府债务余额限额， 不能增加新增债券额度就相应调增政府债务余额限额， 而应按照债务余额控制和核定新增限额， 以真正发挥余额限额的约束和调控作用。

可以考虑按照各地近三年平均债务规模、财力状况、政府债务率和综合政府债务风险等级等， 核定地方政府债务余额限额，实行总限额控制，一定三年不变，每三年调整一次，随地方综合财力增长而扩大，以给地方严格的限额，并据以严格监测、严肃考核、严厉问责。

（五）严格审查发行项目，确保项目真正实现自求平衡

在筛选确定专项债券发行项目时， 必须突出“公益性”，强调“收益性”，重视“资本性”。中央和省级财政在审查确定地方政府债券发行项目时，要严把关口、严格审核，对非公益性、 经营性项目不得发行地方政府专项债券；
对能够通过市场化、公司化、企业化融资解决的项目， 不得纳入地方政府专项债券发行范围。

要把“自求平衡”作为发行债券项目的基本条件和衡量标准， 不能实现自求平衡的项目一律不得安排发行专项债券， 以确保发行债券项目具有稳定收益和财政资金来源，确保项目债券融资如期偿还，避免项目单位将债务负担、偿债责任转嫁政府。除了实现项目收益成本“平衡”，在偿还上还要注意年度的“平衡”。

建议在确定专项债券发行期限时，在结合项目建设周期、运营周期、收益实现年度和年度收益量的同时， 要充分考虑未来各年度的偿还责任，均衡各年度偿还责任，并以此作为发行专项债券期限的基本依据，灵活确定专项债券发行期限， 进而确保专项债券期限与未来各年度偿债责任相匹配，确保未来各年度偿债资金的落实， 避免因未来某年度偿还责任过于集中、偿债负担过重，而出现无力偿还、无钱偿还等问题，确保各年度到期政府债务如期偿还。

（六）加强债务考核问责，增强政府债务意识、偿债意识

地方政府综合债务规模大、增长快、风险高、隐患多、偿还难，一方面是地方经济社会发展快、投资需求大，另一方面在很大程度上是由于地方政府债务意识淡薄、 偿债意识差、过度发债举债。地方党委和政府是地方政府债务的第一责任人， 对地方政府债务负有主体责任，建议在全面加强地方政府债务、隐性债务管理，全面防范化解地方政府综合债务风险的同时，必须强化地方政府的主体责任，增强地方政府党政领导的举债意识、管债意识、偿债意识。要建立完善标准化的地方政府债务风险监测评价指标体系，通过债务管理系统、监测平台或实地检查方式，对地方政府综合债务实施“穿透式”监管，加强对地方政府综合债务和风险的监测、监控和预警，并定期向地方党委和政府及党政负责人通报本地区的风险程度和风险等级， 及时对高风险地区作出风险预警和干预，防止地方政府过度举债融资，防止地方政府综合债务风险进一步扩大和持续恶化。

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