澜湄流域跨境水资源合作机制研究

顾向一，于 慧

(河海大学法学院，江苏 南京 211100)

澜沧江-湄公河(中国境内称澜沧江，出境后称湄公河)是东南亚最大的跨境河流，由于河流跨度较大，各个国家的降雨情况受季风气候的影响程度不同，以及上下游国家实力不一，中国与湄公河流域国家(老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南)在水资源开发利用上存在着矛盾[1]。例如泰国、缅甸和越南主要是利用水资源发展农业，中国和老挝更注重水力发电，而柬埔寨主要是发展渔业，目标差异可能会导致国家之间对水资源利用产生分歧，这种分歧阻碍了流域国家的政治互信和经济发展。只有通过国际合作才能有效解决水资源开发利用过程中的问题，但在抽象层面讨论国际合作是没有意义的，国家之间的合作并不能单纯依赖国际规则，国家间的国际河流协作也必须由各国在相互和平妥协的基础上开展，因此各国都积极提出了自己的国际制度主张[2]。建立各种没有法律拘束力的软法制度规划愈加重要，其不仅能有效化解硬法框架下开展水资源合作过程中的阻碍，还能发挥本身的软推动作用，激励各国参与其中。通过流域各国的不懈努力，澜湄流域的国际合作取得了重大进展，在经贸、交通等领域建立了许多相对完善的国际协作制度。但由于当前跨境水资源的合理开发利用在澜湄流域的合作机制中仍然占比较小，因此，基于当前跨境水资源合作机制的缺失以及合作问题亟待解决的情形，中国开始积极倡导建立澜湄合作机制。澜湄合作机制优先倡导水资源合作，并明确提出了建设澜湄国家命运共同体的目标。

澜湄流域国家为了推动流域的发展，先后创建多个合作机制(表1)，在此基础上开展经济、农业、文化交流等活动，也都取得了显著的成果。

表1 澜湄流域合作机制

水资源作为澜湄流域内重要的组成资源，与其他合作方面例如交通、经济、旅游等方面息息相关，构成其他合作内容的基础。澜湄流域现存合作机制在推进跨境水资源合作方面，既有积极影响又有消极影响，都应该受到重视。

澜湄流域现有的合作机制对澜湄流域的整体发展产生了积极影响。具体表现为：①澜湄流域合作机制的发展对水资源的合作产生了积极作用。例如湄公河委员会(以下简称“湄委会”)把水资源管理一体化作为发展目标，充分展现出对水资源合作的重视程度。《湄公河流域可持续发展合作协定》作为湄委会的合作基础，其中还规定了水资源合作过程中相关的磋商、通知以及解决分歧和争端的程序，湄委会为澜湄流域内其他水资源合作机制的形成奠定了良好的基础，制定了《数据和信息交换和共享程序》和《水质程序》，为湄公河流域国家之间交换数据和监测湄公河的水质奠定了基础；
批准了《湄公河流域发展战略2021—2030》和《MRC战略计划2021—2025》，强调湄公河委员会要加强与其他区域机制的合作，实现共同的利益，推动了澜湄流域跨境水资源合作的进程。②水资源合作作为基础内容，推动了流域的经济发展。澜湄流域水资源合作给流域国家提供了合作平台，流域国家均可通过合作机制进行贸易合作，增加进出口的比例，提升了流域国家的经济水平。通过国家之间的合作，拉近了彼此之间的距离，加深了彼此间的了解，为开展跨境水资源合作奠定了良好的基础。③促进了合作机制之间的不断竞合和发展。由于合作机制的不断出现以及合作经验的不断累积，合作机制在内容、运行方式等方面越来越科学，能更容易满足流域国家的需求，适应各国家的发展方向。

尽管澜湄流域现存的合作机制对澜湄流域的发展产生了积极影响，但由于现存的合作机制在成员国、合作领域等方面大都有重合，有可能造成“机制拥堵”的现象[3]。其消极影响主要表现在以下几个方面：①忽略了上下游国家命运的连结性，忽视了上游国家的利益诉求。由于一衣带水的天然条件，澜湄流域上下游国家的命运必然紧密联系在一起，而湄委会作为专业的水资源合作机制，其成员国只包括下游国家，上游国家(中国和缅甸)仅作为对话伙伴参与其中，未被纳入成员国，这使得事务的决策有一定的局限性[4]。上游国家的缺席导致决策说服力和执行力大大降低，不利于保护全流域国家的利益。②关注重心与水资源合作不够紧密，忽略了水资源合作的重要性。目前，大湄公河次区域经济合作和湄委会在澜湄流域的影响较大[5]。虽然大湄公河次区域经济合作在次区域形成的经济走廊，对我国与南亚和东南亚的经济发展都产生了积极作用[6]，但其只注重经济领域，无法解决合作过程中的跨境水资源合作问题。其他合作机制如印度、日本引导的湄公河-恒河合作倡议和湄公河-日本合作伙伴计划等，合作重点也是聚焦于科技文化等领域，对水资源重视程度不够。虽然湄委会是专业的水资源合作机制，但仅仅局限于保护水资源的角度，不能平衡好各利益之间的关系，容易造成利益失衡。③域外因素的干扰，使得跨境水资源问题变得愈加复杂。丰富的水资源吸引了许多国家的注意，国际组织和域外大国等都试图分一杯羹，都在澜湄流域提出了自己的设想。一方面，域外因素的介入把水问题上升到了政治问题[7]。尤其是在“机制拥堵”的现象下，合作机制的竞合有可能制造更多的矛盾。例如在美国-湄公河伙伴关系中，美国大肆宣扬要制约中国通过非政府组织在澜湄流域影响流域国家事务的决策，并试图挑拨中国和下游国家之间的矛盾[8]。另一方面，主导权掌握在流域外国家手中，可能无法真正保护域内国家的利益。现阶段，由于此类机制的运作资金主要来源于域外国家或组织，域内国家并无实际话语权，国家的实际利益需求有可能被忽视。

因此，为了促进澜湄流域水资源合作的整体发展，一方面，要注意到合作机制对跨境水资源合作带来的积极影响；
另一方面，也要注意到数量繁多的合作机制给跨境水资源合作带来的消极影响。实现建设澜湄国家命运共同体的目标，需要创建涵盖全流域国家的合作机制，使流域各国以平等主体的地位参与进来，并通过扩大合作议题的范围，推动澜湄流域跨境水资源合作的发展。

跨境水资源的合作不能忽略国际法治的重要性，只有以国际法作为协调国家间利益的基本准则，才能实现澜湄国家命运共同体的最终目标。国际法的利益协调模式主要分为硬法治理和软法治理。由于以往主流的硬法治理模式难以适应跨境水资源合作的发展，软法治理模式具有的优点日渐显现，因此，软法治理成为跨境水资源合作的重要趋势，澜湄水资源合作机制就是顺应这一趋势形成的。

2.1 澜湄水资源合作需要国际法治

国际法治是国际社会发展的目标所向，也是世界各国表达自身利益和意愿的理论基础[9]，解决跨境水资源合作这类外溢性较强的问题需要发挥国际法治的作用。只有运用国际法规则作为跨境水资源合作过程中的基本原则，才能实现构建澜湄国家命运共同体的最终目标。然而，在当前全球化的形势下，主张单边主义的“逆全球化”趋势开始抬头，西方发达国家基于自身的政治诉求更加注重本国的利益，而忽视人类利益的整体性[10]，以多边主义之名行单边主义之实，阻碍了国际法治的进程。与这种逆全球化的趋势形成鲜明对比的是，中国在不断发展和壮大的全球化趋势[11]。澜湄合作正是中国提出的新尝试：从参与国家的地位来看，国家地位平等。澜湄合作的成员国包含所有域内国家，全流域构成一个整体，能自由表达合作意愿。机制倡导宽容的合作理念，尊重每个国家的发展模式选择，追求求同存异。从合作机制的目的来看，目标是维护全流域的利益。中国是一个“引导者”的角色，并不强调自身利益，而是强调共同发展，并提供资金、建立信息共享机制、促进科技文化的交流，为澜湄流域国家提供跨境水资源合作的平台，从而积极推进澜湄国家命运共同体的形成。作为对“逆全球化”现象的有力回应，开展跨境水资源合作过程中各类问题的解决离不开国际法治的保障。

2.2 硬法治理的弊端与软法治理的优势

虽然当前关于国际硬法和国际软法的概念还没有明确的定义，但国际社会普遍认为，区分两者的关键是有无法律拘束力。因此，开展跨境水资源合作过程中的硬法治理是指参与国需要在有约束力的国际法律准则框架下，具体执行某些事务，并承担某些“硬性”的责任。软法治理是指参与国需要在无约束力文件的引导下，来实施具体的决策，虽不产生法律拘束力，但仍能产生实际效果。跨境水资源合作选择硬法治理还是软法治理，不能通过简单地评价好坏来作出判断，应该站在辩证的角度上分析两者之间的关系[12]。

国际硬法和国际软法不是孤立存在的，两种治理模式既有相同之处也有不同之处。相同之处包括：①两者都是行为规范。都规定了允许或禁止行为主体遵循的普遍行为模式。②具有规则的内生性。行为主体能否遵守硬法和软法规定的行为，主要取决于行为主体的内心信念。③实践中都可以产生实际效果。不管违反硬法还是软法，都会承受不同程度的社会压力[13]。不同之处主要表现在：①制定主体范围大小不一。硬法的制定主体只能是国家和成员之间授权的政府国际组织，而软法制定的主体较广泛，既包括制定硬法的主体也包括非政府组织、跨国公司等活跃于国际社会的非国家行为体。②表现形式不同。国际硬法以国际条约、国际习惯的表现形式约束国家的某些行为；
在形式上，软法并不局限于国际硬法的分类标准，包括规则、标准、决策程序和计划等任意性法律文件。③法律实施效果不同。硬法存在的前提是有一致的受约束的意思表示，具有法律约束力[14]。与硬法不同，软法中经常采用“希望”“呼吁”等字眼来引导行为主体做出某种行为，不会产生法律约束力。

国际硬法在国际合作中一直以来都占据着主导地位，一般是通过签订国际条约来促进国际合作，但由于跨境水资源合作过程复杂多变，有时可能无法协调国家内部和国际经济秩序的关系，因此，稳定性会面临巨大挑战[15]。硬法治理难以推进跨境水资源合作的原因主要包括：①适用上缺乏灵活性。国际硬法忽略了各个国家在跨境水资源合作过程中具体选择的行为模式差异，往往不能达到预想的合作目标。签订的法律文件统一规定了“应该怎么做”的行为模式，制定了参与国要遵守的规则，明确了不履行的法律后果，行为模式缺少灵活适用性，但由于跨境河流的治理有很多不确定因素，不能保证国际硬法能顺利实施并取得预想的效果，不利于跨境水资源合作的有效管理。②国际硬法的创制成本极高。国际条约的制定和缔结国家的签署是个漫长的过程，随着国际参与主体的多样化，缔结的时间和精力耗费巨大，难以解决跨境水资源合作治理现实问题。随着跨境水资源合作的冲突问题纷至沓来，对国际社会提出了更高的法律要求，这时候并非仅依靠制定条约来解决，而更多的时候是通过不具有法律约束力的制度来实现各个政府的共同目标[16]。国际社会中的国家是平等地位，不存在统一的政府，彼此之间也无权干涉，这种状态也给国际软法预留了发展的空间[17]。

软法治理与硬法治理相比，具有一定的优势：①国际软法发挥的劝告和引导作用比国际硬法更明显，具有灵活适用性。国际软法具有的这种引导作用、凝聚共识的功能正符合周边跨界河流合作治理的现实需求[18]。国际软法通过构建合作的框架，来减轻有关规定不足带来的影响。国际软法不会像国际硬法一样规定不遵守的义务以及后果，而是通过规定一些目标来引导合作的方向，比如“加强水资源的管理和利用”，各个国家可以采取相应的措施来实现这个目标，即使有的国家不实行这些标准也不必承担法律上的责任。软法的无约束力，正好可以使流域国家在可持续发展的前提下，寻求更恰当的合作方式，促进各领域的发展与合作[18]。②国际软法的出现可以高效和快速地解决水资源合作过程中出现的问题。软法治理主要是依靠后期会议议程的设置，来准确地捕捉合作中的难题并采取相应措施。软法治理下开展跨境水资源合作可以减少管理的时间成本，能够快速解决合作过程中出现的问题，更容易增进流域国家之间的信任。

综上，硬法在实际的实施效果和解决合作过中出现的问题方面尚存在不足，而软法具有的优势恰好能够弥补其存在的缺点，从而推进跨境水资源合作的顺利开展。国外有学者认为，上游国认为软法对自身的威胁更小，就澜湄流域而言，软法的实际适用效果优于硬法[19]，因此，软法的形成在上下游国家之间更易形成共识。由此可知，软法治理是跨境水资源合作的必然趋势，强调国家之间的信任程度以及国家的自觉性，其具有灵活的合作基础，更容易让流域国家接受，有助于及时调整合作内容及方式。

2.3 澜湄水资源合作软法治理的尝试

澜湄合作机制发布的《三亚宣言》《金边宣言》和《万象宣言》，构成澜湄六国开展跨境水资源合作的基础，这也是澜湄流域软法治理的尝试。这些宣言性文件，规定了各国开展合作的框架，有效引导了合作的大方向。2016年3月发表的《三亚宣言》确定了“3+5”的合作框架，即政治安全、经济和可持续发展、社会人文为三大重点领域，以互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫为5个优先合作领域，并明确把水资源列为优先合作领域，体现出对水资源的重视程度。第二次领导人会议发布了《金边宣言》，扩宽了合作领域，升级为“3+5+X”的合作框架，进一步扩大议题范围[20]，使合作范围涵盖更加全面，更容易得到其他国家的支持。第三次领导人会议发布了《万象宣言》， 提出进一步加强水资源可持续管理和利用，定期举办澜湄水资源合作部长级会议，充分发挥澜湄水资源合作联合工作组作为本领域决策协调机制和澜湄水资源合作中心作为支持平台的作用。明确提出了水资源可持续管理与使用的宗旨，并指导澜湄各国采取相应的措施。在上述宣言式文本的指导下，澜湄流域跨境水资源合作顺利开展并产出一系列成果。

2014年11月国务院总理李克强在第17次中国-东盟领导人会议上发起成立澜沧江-湄公河合作机制[21]，并在第一次领导人会议上确定水资源合作为优先合作领域。在澜湄合作框架下开展水资源合作，逐步形成了部长级会议政策对话、水资源合作论坛技术交流、联合工作组组织落实、澜湄水资源合作中心为支撑的水资源合作机制[22]。为确保水资源合作机制的推进，确立了澜湄水资源合作的目标任务，并通过建立信息共享机制、促进科技文化交流等来保障跨境水资源合作的顺利推进。

3.1 确立澜湄水资源合作的目标任务

澜湄六国水利部门经过5年的时间对澜湄流域水资源合作进行探索，形成了澜湄水资源合作机制。水资源合作机制的开展主要是以联合工作小组的形式，联合工作组的组成，标志着澜湄流域跨境水资源合作机制的开始。澜湄六国制定了联合工作组章程，澜湄中心编制了《澜湄水资源合作五年行动计划(2018—2022)》，确立了以后开展活动的方向。澜湄水资源合作中心搭建了六国跨境水资源合作的桥梁，增加了平等沟通水资源合作问题的机会。第一届澜湄水资源合作论坛成功举办，意味着澜湄水资源合作又一尝试的巨大成功，也使得机制更加完善。水资源合作部长级会议的召开标志着会议的级别上升为部长级别，其也是首个会议级别上升到部长级别的优先合作领域。澜湄水资源合作联合工作组在会议上作工作报告并发布了《澜湄水资源合作部长级会议联合声明》和《澜湄水资源合作项目建议清单》，并签订《澜湄水资源合作中心与湄公河委员会秘书处合作谅解备忘录》。李克强在澜沧江-湄公河合作第三次领导人会议上提出要定期召开澜湄水资源合作部长级会议和水资源合作论坛，落实行动计划，实施好大坝安全和洪水预警等项目，将水资源合作推向新高度[23]，通过开展具体的合作项目加强澜湄六国之间的联系，这也意味着澜湄水资源合作机制取得阶段性进步，水资源合作机制逐步形成。

3.2 建立水资源信息共享机制

水资源信息对于合作至关重要，澜湄合作机制成立以前，中国向湄委会提供澜沧江汛期水文信息,与湄委会加深了联系。2019年6月，澜湄水资源合作联合工作组在中国云南省昆明市召开第一次特别会议。会议签署了《关于在澜湄水资源合作机制下中方向柬方、老方、缅方、泰方和越方提供澜沧江汛期水文资料的谅解备忘录》，扩大了信息的共享范围和对象，不再仅仅是汛期的水文信息，而是扩展为全年的水文信息，不再仅向湄委会提供汛期信息而是转变为向湄公河国家提供，加强了国家之间的直接联系。2020年11月，中国水利部向湄公河五国及湄公河委员会提供澜沧江允景洪和曼安两个国际水文站的全年水文信息[24]，提高水文信息的精确度。为了使各国家之间更全面地共享水资源信息，中国和缅甸等湄公河五国在京联合启动澜湄水资源合作信息共享平台网站，进一步促进了澜湄六国的沟通合作[25]。通过水资源信息共享制度的逐步完善有效地加深了国家之间的信任程度，粉碎了域外大国试图树立中国“水霸权”形象的阴谋，有效消除其他五国对中国的怀疑，攻破了他国捏造的谎言。

3.3 促进水资源的科技文化交流

科技文化的交流在水资源合作过程中的重要性不容小觑，因此，澜湄水资源合作中心积极支持六国在技术交流、洪旱灾害管理、联合研究、信息共享和能力建设方面的合作。首届澜湄水资源合作论坛的顺利召开和《昆明倡议》的出台[26]，标志着水资源政策对话、技术交流和经验分享平台的形成[27]。六国水利部门通过加强战略交流合作和科技互动,积极推进流域内信息资源共享发展,增强防汛抗旱响应能力,充分发挥民生保障的作用,促进澜湄水资源交流步入“快车道”[28]。先后两届澜湄水资源论坛的顺利召开有助于进一步促进水资源的全球学术交流,参加者不仅包括各国政府部门工作人员,也包括世界各国科研人员,促进构建多元化视野，并激发各行各业的研究兴趣,助推世界科学技术的提升。

3.4 提供跨境水资源合作的平台

澜湄合作的成员国都是由澜湄流域内的国家组成，有助于形成澜湄国家命运共同体。中国虽是主要资金来源国，但其定位一直是“引导者”而不是“领导者”[29]，不会借助机制称霸。恰恰相反，在美国-湄公河伙伴关系中，美国处于主导地位，利益大小的分配是由美国决定的，湄公河国家不能真正为自己谋利益，这与澜湄合作有着本质上的区别，澜湄合作中每一个成员国的地位都是平等的，不仅提供了一个合作平台，而且还可以公平分配利益。澜湄合作启动以来，中国多次给湄公河国家应急补水，帮助下游国家度过危机，得到了湄公河国家以及国际社会的高度赞赏。水资源关联着整个澜湄流域的发展，水资源的合理配置增强了湄公河五国对中国的信心，为建设澜湄国家命运共同体奠定了坚实的基础。

澜湄水资源合作机制主要以工作小组的形式开展，虽然这样的合作方式使成员国更易选择和接受，但如果想要长期发挥制度本身的优势，还需要建设联合管理机构来提升其制度化水平，并通过联合管理机构确定具体的工作任务。在推进跨境水资源合作的进程中，域外国家的介入仍然是一个重大的影响因素，尤其是美国加大对澜湄流域水利基础设施的投入以及非政府组织对水资源合作的介入直接影响了澜湄水资源合作机制的开展。在此背景下，中国不仅要通过增加具体的措施来促进水资源合作的发展，还要通过扩大自身的影响力，削弱湄公河国家对中国的消极评价。澜湄流域国家作为一个整体在跨境水资源合作方面应该共同参与，不能仅依靠一个或几个国家的力量，应鼓励各国积极参与进来。当前参与主体的具体类型主要是政府部门和相关企业，未来应该扩大参与主体，把非政府组织也囊括其中，推动澜湄国家命运共同体的建设。

4.1 建立联合管理机构，明确工作任务

澜湄水资源合作机制中，工作小组主要负责开展与落实国际水资源合作的工作,虽然短期成效较显著，但其仍无法承担统一流域委员会的工作，所以沿岸各方应密切合作，形成一个发展和管理澜湄流域的相关规范，若有可能，应组建适当的流域委员会，将共同的标准提升至国际法的层面，保证该标准的执行更有影响力[30]。要想建立流域委员会，可以先通过建立统一的联合管理机构来获得国家更多授权，逐步提升制度化水平，从而更好地促进跨境水资源合作，更好地应对合作过程中发生的冲突。联合管理机构可以包括以下几个方面的工作：①开展流域内的联合监测，例如根据各个国家的情况设立建立联合或协调的水质目标和标准，保证在开发利用水资源时减少对水资源的损害。②开展监督与评估的工作。一方面，通过对流域国开展水资源开发利用情况的监督，可以及时向相关国汇报有关情况。另一方面，通过跨境环境影响评价，对相关项目预测和评估，减少给环境带来的不利影响。③开展紧急环境事故的预防和协调工作。在进行水资源的开发利用过程中，可能会突发污染事故，虽然合作机构不具备执法的权力，但是由于工作期间掌握较多流域信息，可以发挥中间协调作用，减少冲突发生。

4.2 扩大自身影响力，有效应对流域外国家的干扰

水资源问题一直是流域外国家试图攻击中国的焦点，中国作为上游国家更容易成为别国攻击的对象。把阻碍中国发展的因素转变为促进中国在澜湄流域发展的动力，更能击破其他国家的谎言，树立中国的正面形象。首先，应扩大中国在澜湄流域的影响力。水资源问题关联着许多其他问题，要更加专注打造水资源合作，使之成为我国推行澜湄合作的优势领域。一方面，其他国家利用舆论损害中国的形象时，中国应该利用舆论进行反击，并通过完善信息共享平台，进一步促进知识和信息的共享，使流域外国家编造的谎言不攻而破。另一方面，加强与其他合作机制的合作，尤其是与湄委会的合作。湄委会也在调整自己的结构，试图减轻域外国家对湄委会事务决策的影响。中国可以通过与其合作交流，提升自己在澜湄流域的影响力，掌握澜湄流域的国际话语权。其次，应加强与湄公河国家之间的联系。一方面，应加大对水利基础设施的投入，水利基础设施的建设常为西方大国所把控。例如美国在澜湄流域打造一些示范项目，强调在湄公河-美国伙伴关系中的建设重点是关于水利基础建设和水安全相关项目的建设。中国应加大对湄公河流域国家的资金投入，致力于水利基础设施的建设[31]，并通过一些示范项目快速提升中国在澜湄地区的影响力，加强湄公河国家对中国的信心。另一方面，中国可以用先进的水利经验引导其他五国。新中国治水事业有70多年的发展历史，具有丰富的治水经验，可以为湄公河国家借鉴。

4.3 鼓励流域国共同参与，形成统一整体

澜湄流域国家作为一个整体，不应以一个国家的经济实力或者国家地位来判断其在澜湄流域享有的权利和承担的职责。在合作过程中，不论国家大小都应该平等参与到事务决策当中，应该从相互平等、共同协商的角度出发，而不是置身事外。澜湄合作的经验也可以表明，“共商共建共享”的原则，能发挥制度本身蕴含的巨大能量，更易激发参与国合作的积极性，提升各个国家的主人翁意识，为制度源源不断地注入动力。在合作的过程中，各个国家的地位是平等的，在享有利益的同时，国家也要承担相应的责任。在官方层面，可通过地方政府洽谈拉近国家之间的关系，通过加快建设基础水利设施、相关科技文化之间的交流等来增加国家之间的信任程度。在民间层面，我们可以通过增加成果展示的类型增加民众对跨境水资源合作的了解，比如在各国高校内展示澜湄合作成果、激励各国学生积极参与、在电视台播放宣传片等，使广大民众了解澜湄流域取得的成绩等增强全流域的信心，推动湄公河国家以参与者的身份积极行动起来。

4.4 增加合作主体类型，促进多元合作

对外开展水资源合作的主体不应该仅包括政府和企业，还应该包括一些非政府组织。例如美国一直借助非政府组织保护水资源的名义介入澜湄流域的水资源开发活动，其中最有影响的是“国际河流组织”，该组织会对水电站的建设进行环评并把结果发给投资方，最终影响水电站的建立。虽然该组织的一系列活动并不是当地政府支持进行的，但实际上已经影响到相关活动的决策，而且环评的结果会直接对民众的态度产生影响，不利于水资源的开发利用。澜湄合作机制可以通过非政府组织加强与民众之间的联系，促进地方支持水资源合作机制的建设。我国作为发起国更应该发挥带头作用，促进非政府组织参与对外援助。可以通过政府和企业的资金和技术支持，加速培育非政府组织，在国内经过实验后再对国外进行援助[32]，形成多主体参与的援助模式。

澜湄流域作为东南亚重要的跨境流域之一，流域各国都为水资源的合作做出了相应的努力，在国际合作原则的基础上构建了许多相应的合作机制。由于现存的合作机制在成员国组成、合作议题和资金来源等方面尚存在着不足，这为中国提出澜湄合作机制创造了机遇。澜湄合作机制倡导国际软法治理，具有重要意义，在这一创新性的举措下，澜湄水资源合作取得了一系列成绩，发挥了国际软法的作用。但澜湄水资源合作机制仍然存在着不足，可以通过建立联合管理机构、扩大自身影响力、鼓励流域国共同参与、增加合作主体类型等措施来推动跨境水资源合作的活动开展，促进澜湄国家命运共同体的建设。

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