制度变迁与民办高校的风险治理研究

徐绪卿 周朝成

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

制度的英文为“institutions”，包含有组织、机构、体制等含义，一般是指组织内部要求成员共同遵守的办事规程或行动准则。《牛津英语大词典》中，制度被定义为“由规则调节建立起来的秩序”。国家制度是国家在管辖范围内要求全组织和成员共同遵守的行为规范，一些行业制度更是直接规定了组织和机构中个人行动与团体互动的约束。在旧制度经济学中，制度是作为既定不变的静态环境而存在的，实质上暗含着“所有的现存制度都是合理的、固定不变”的假设，任何制度下运作的事物都不可能涉及制度风险。然而，新制度主义学派在对“制度”的研究分析中突破常规，将其看成是会发生变化、变迁进而影响社会经济发展的内生变量，从而赋予“制度”一种新的生命力。他们认为，制度是动态的、会变迁的。制度之所以发生变迁，要么是现有制度本身有缺陷，要么是制度本身的过渡性质尚待完善或有更好的新的制度来替代。

制度变迁是指主体为实现预设目标而进行的制度重新安排或制度结构的重新调整。林毅夫(1991)将制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型(1)林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，出自R.H.科斯、阿尔钦、诺斯：《财产权利与制度变迁》(中译本)，上海三联书店1991年版，第1页。。诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，又或是新制度安排的创新，是由个人或群体在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的，其模式是自下而上的。一种制度实施以后，由于在实施过程中缺乏整体性的认知，制度失去存在的价值，从而引发制度变迁。当已有制度无法适应制度需求时，制度非均衡就会出现，制度变迁就会发生。强制性制度变迁是指通过行政权力和立法手段等外在强制力推行制度、变革制度的一种制度变迁方式。强制性制度变迁的模式是自上而下的，其主体是国家和政府，政府从国家导向出发，根据工作发展的需要，凭借资源优势强制推行相关制度，从而使这种制度变迁推进的力度较强、速度较快。强制性制度变迁的原因是政府认为其自身的利益就等价于社会利益，原有制度损害社会利益，或者损害社会大多数人的利益，又或者不利于政府的统筹管理，而新的制度实施后有利于整体发展，也有利于社会和谐。开展制度变迁中民办高校风险治理的研究，目的在于厘清民办高校制度变迁中的风险发生机理，进而针对民办高校发展实际，提出制度变迁中民办高校风险治理的应对措施，促进制度变迁的顺畅推进，促使民办高校稳定、健康和可持续发展。

风险是指某种特定的危险事件(事故或意外事件)发生的可能性与其产生的后果的组合。田德录认为，风险是指在特定时期内，人们对对象系统未来行为的决策及客观条件的不确定性而引起的可能后果与预期目标发生多种负偏离的综合(2)转引自卢彩晨：《危机与转机：从民办高校倒闭看民办高等教育发展》，广东高等教育出版社2009年版，第138页。。可见，风险是由两个因素共同作用组合而成的：一是决策、行动或行为导致危险发生的可能性；
二是决策、行动或行为导致危险发生后所产生的后果。研究和控制风险的目标是阻止风险的可能性转化为现实性，即阻止可能的风险转化为现实的损失。

制度风险是指制度缺失、制度缺陷和制度变迁而造成的风险，即制度缺失、制度缺陷和制度变迁造成危害的可能性。对不同主体而言，从作用和效果分析，制度可能是正向的，也可能是负面的，并可能触发风险。制度风险可以分为两种类型：一种是因现存制度缺陷而导致的风险，叫制度内在风险；
另一种是因制度变迁导致的风险，叫制度变迁风险(3)王维安、周向军：《制度、制度变迁与金融风险》，《财贸经济》2000年第5期，第23-27页。。进一步分析可以发现，制度内在风险是制度与生俱来的，例如，实施财政宽松制度可能带来通货膨胀，这种风险具有一定逻辑性，因而容易预判和评估。而制度变迁风险是一种动态风险，是在旧制度即将废除、新制度即将实施的区间发生的，由于对新制度的收益预期还不确定，相关主体可能采取一些有利于自身的行动，从而带来一系列的风险。在这里，风险与制度之间的关系并不应然。例如，实施分类管理政策，由于制度预期的不确定性，民办高校发生兼并、抛售和过户等现象，并引发部分学校的办学风险。值得强调的是，无论是制度内在风险还是制度变迁风险，其引发风险的因素都是客观存在的。

沿用制度变迁的分类，也可将制度变迁风险分为诱致性制度变迁风险和强制性制度变迁风险。诱致性制度变迁风险是诱致性制度变迁导致的风险。诱致性制度变迁的原因在于原有制度缺失或者具有缺陷，不能适应事物的发展，政府顺应部分主体的呼声和要求进行制度变迁。这种制度变迁是在大多数主体可能获利的预期下自下而上开展的，但是新制度的出台和制度变迁开始后，对整体长远发展而言可能未必是最优的结果，长期实施甚至可能违背制度设定的发展方向，或者可能与其他法律和利益相冲突，又或者可能引发其他社会问题。相关主体对制度变迁的预期很不确定，甚至担心制度实施后对自身不利，在制度变迁中采取“钻空子”或违背制度变迁规则行动获利，从而导致风险的发生。强制性制度变迁风险是指政府实施强制性制度变迁引发的风险。由于情况掌握程度和认知的局限，或者对新制度实施的结果预判偏离，政府的选择也有可能出现不符合实际的情况，导致相关主体对新制度的预期很不确定，担心利益受损而采取行动，导致风险的发生。实践中，诱致性制度变迁和强制性制度变迁往往交互出现或先后发生，与此相应，诱致性制度和强制性制度的变迁风险也是相互作用、交叉重叠的。

民办高等教育兼具教育属性和经济属性，因此经济学、管理学等学科理论对民办高等教育发展的实践探索和理论研究有着深刻的借鉴意义。发展民办高等教育是我国教育体制改革的大胆创新和重要成果，也是社会主义制度下举办私立大学的重大突破。与欧美国家先有私立大学后有公立(国立)大学的发展道路不同，我国民办高校办学是在公办高校一枝独秀、相关制度一片空白的环境下起步的，其制度供给一直滞后于实践发展。相关制度的建设一方面为民办高校的合法发展、健康发展和稳定发展提供了依据与保障，另一方面，受发展阶段、发展过程的制约，加上发展经验需要探索和积累，制度缺失的风险、制度缺陷的风险和制度变迁的风险也一直伴随着民办高校的发展过程，制约其发展甚至影响到局部地区的社会稳定，使政府、社会和举办者深受困扰。

从主体因素分析，民办高校办学风险是利益相关者博弈的综合反映，本质上是各利益相关者为实现自身目标而采取行动的综合结果。从政府角度来说，在社会主义制度下举办民办高校，本身就是教育制度改革的一大创新。长期以来，世界上社会主义国家均无私立大学发展空间，国(公)立大学独占高等教育舞台。改革开放后，我国政府根据国家发展需要，破除“姓社姓资”难题，积极探索在社会主义制度下社会力量举办高等教育的发展路子。当然，用公办高校的办学理念和制度去发展民办高校是不适宜的，需要逐步建立一整套新的制度。在制度探索、建立和变迁的过程中，出现一些办学风险的可能性是客观存在的，政府管理也需要改革和创新。从举办者(组织和个人)角度来说，也有风险存在的根源。对于这一点，学者们有一个共识，即我国民办高校的基本特征是办学动机的投资性。鉴于民办高校独特的发展条件和环境，举办者大都存在投资营利的办学动机。潘懋元等(2012)认为，无论是以较少资金投入还是一次性资金投入举办的民办高校，都属于投资办学。投资办学是改革开放之后我国民办教育的基本特征(4)潘懋元、邬大光、别敦荣：《我国民办高等教育发展的第三条道路》，《高等教育研究》2012年第4期，第1-8页。。吴华(2017)甚至断言：“现有民办学校中90%以上都存在投资动机。”(5)转引自盛梦露：《新民促法明天实施：对民办教育释放了哪些信号？》，2017-08-31，http：//mt.sohu.com/learning/d20170831/168599053_473325.shtml。邬大光(2007)也认为：“投资办学所产生的效应是双重的， 它是一把‘双刃剑’。当办学成为一种投资行为之后，对民办教育的最大影响就是发展的不稳定性，民办学校既可能在短期内得到快速发展，也可能在短期内出现危机。既然是投资办学，就可能有营利行为，有非理性投资，也可能出现‘投机办学’，因此也就蕴含了投资风险。”(6)邬大光：《我国民办教育的特殊性与基本特征》，《教育研究》2007年第1期，第3-8页。“投资”“营利”的办学动机成为举办者行为引发制度变迁风险的重要根源，这一假设为本文分析民办高校的办学风险提供了依据。

我国民办高等教育的制度建设过程类似“摸着石头过河”，其中很多制度一开始是一些层次不高的文件，甚至是约定俗成的“非正式制度”，这为社会力量举办民办高校提供了良好的机遇和宽松的条件，也为民办高校的健康发展提供了一定的规范。之后，政府加快制度建设，力图为民办高校的发展提供更加优化的政策环境，这使得制度总是处于探索和多变状态，诱致性制度变迁和强制性制度变迁频发，民办高校发展处于一种制度变迁过程中，办学预期处于一种不稳定、不确定的状态中，成为引发民办高校办学风险的重要根源。从制度变迁中寻找“漏洞”“空子”的动机和行为，是许多民办高校抓住“发展机遇”的重要手段，也往往因为这些制度的界限不清、政策不定而成为民办高校办学风险发生的重要诱因和爆点。对于一些突变型、跳跃型的制度变迁，考虑到社会需要一个熟悉、接受和适应的过程，政策设定了较长的过渡期。在过渡期内，更可能存在某种谋取利益的时间和空间，从而使一些民办高校举办者铤而走险，给学校的可持续发展带来挑战。事实证明，制度变迁过程也是民办高校风险多发的阶段，值得引起重视和关注。

在民办高校发展进程中，制度建设始终相伴相随，制度在平衡民办高校办学的社会效益和经济效益中担负重要的责任。鉴于民办高校发展所处经济环境和制度环境的特殊性，制度变迁在平衡这种状态中担当重要职责。而民办高校举办者群体客观存有一种从制度缺失、制度缺陷和制度变迁中逐“利”的动机，这种“利”包括经济的利益，也包括其他有利于自身的各种利益。一旦制度变迁中有营利空间和机会，就可能有人(机构)实施办学逐利行为，想方设法谋利。从实践分析，政策制定者和研究者的一个基本思路是，从博弈论出发，从制度设计的角度提出各种应对措施，以预防各种可能出现的问题。由于民办学校举办者更了解情况、掌握更多信息，他们有更多的手段逃避政策的限制，保证自身的利益。逐利与“不得营利”的矛盾推动着民办高校办学制度的变迁，但由于制度变迁的预期不确定和不稳定，过分逐利超越制度界限或者在制度模糊地带逐利的行为都可能引发办学风险。

尽管道理如此简单，但是在制度更迭和变迁的过程中，由于新旧制度之间存在差异性，每个主体都期望在制度变迁中能保护自身的既得利益，同时在新制度下能占据有利地位，发展和扩大自身的利益。任何一项新制度的出台都可能拨动举办者的神经，他们担心旧制度带来的既得利益不保，还担心在新制度下丧失已有的制度利益，因此会抓住制度变迁的机会和空间获取利益。在新制度建立和实施以后，受营利驱动，一些主体又开始寻找新制度下的逐利机会，在组织大学运行过程中继续实施营利活动，从而可能产生新制度的内在风险，如此无止境地循环反复。

在我国民办高校发展进程中，政府一直以一个社会利益代表和教育事业主要管理者的身份直接参与整个过程的调节及管理。在现有的教育体制之下，政府的作用并没有削弱，反而随着社会的发展时有增强。政府行为的目标是多重的，具体到教育领域，政府既要保证国家教育主权、政治方向，也要尽可能提供数量和品种更丰富的资源，确保资源供给，还要协调各方关系、监控办学行为、保证目标实现。在对民办教育的监控和管理上，政府除了对正常的教学业务实施领导和监管外，还希望民办高校承担一些超出其属性和业务的社会职责。从制度目标分析，一方面，政府鼓励并期待市场力量和资源参与举办高等教育，弥补教育资源的不足，协同服务教育事业发展，满足人民群众接受高等教育的需求；
另一方面，政府希望对民办高校的监管自始至终掌握在可控范围内，缩小民办高校的逐利空间，尽量克服市场带来的逐利影响，保障民办高校的办学方向和办学质量。但是，这种以公益性为主导的制度变迁思路与许多民办高校的办学诉求从根本利益上来说存在冲突。有的地方政府及下属机构甚至直接举办“公参民”的民办学校，存在制度变迁利益关联的现象，从而制约制度变迁的内容、路径、进程和成效。中央政府的政策与地方实际和政府行为目标存有差异、地方政府对民办高校办学的目的与中央政府不尽相同，导致制度变迁过程延长，制度的执行力削弱，制度的不稳定性、不确定性更加凸显。政府对制度变迁的信心动摇，影响到民办高校的正常运行，导致办学风险的发生。

举办者多数时候是民办高校的代表，根据“现有民办学校中90%以上都存在投资动机”(7)盛梦露：《新民促法明天实施：对民办教育释放了哪些信号？》，2017-08-31，http：//mt.sohu.com/learning/d20170831/168599053_473325.shtml。的假设，与政府的多重行为目标相比，民办高校行为目的相对单纯一些，无非是通过办学行为实现追求经济利益的目的，这表现在追求办学成本的最低化和实现经济效益的最大化。在制度变迁过程中，旧制度即将退出，新制度正在建立，新旧制度交替的空隙往往成为利益主体争夺最激烈也最容易冒险而为的重要时刻。根据前述假设，民办高校举办者往往从制度变迁中投机钻营、获取利益。只要民办高校举办者预期的相关行为收益大于为获取这种收益而支付的成本，就会有一部分人钻制度的“空子”，采取逐利行为获得相关利益。从经济学角度来看，利益与风险总是伴生的，有人获利可能就有人损失。同一个制度变迁，对于有的民办高校是利好，对于有的民办高校可能就是风险了。如果民办高校的办学行为超出制度界限或不符合制度变迁的方向和目标，政府就可能果断出手干预，从而给民办高校的发展带来办学风险。

在我国，学生一直是民办高等教育资源的享受者，民办高校给学生提供了接受高等教育的机会。目前，全国民办普通、职业本专科在校生达845.74万人，占全国普通、职业本专科在校生的24.19%(8)教育部：《2021年全国教育事业发展统计公报》，2022-09-14，http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202209/t20220914_660850.html。，民办高等教育已成为国家高等教育系统的重要组成部分。同时，学生也是民办高校的主要投资者。我国民间资金集聚度不足，社会力量投资民办高校实力较弱，绝大多数民办高校存在经费投入不足的情况。从文化角度分析，长期以来我国社会缺乏捐资办学的传统文化，社会对民办高校的捐赠非常稀缺。民办高校资金来源单一，学费占民办高校办学经费的90%以上(9)徐绪卿：《民办高校办学体制与发展政策研究》，中国社会科学出版社2018年版，第248页。。依靠收费来归还贷款、支撑基建和维持运行，是大多数民办高校的办学常态。从市场供求角度分析，民办高校举办者是资源供给方，学生是资源消费方，政府是行业监管方。在这个“铁三角”的关系中，政府有权发布政策决定民办高校的重大发展方向，有权干预民办高校的办学；
举办者是具体执行方，决定着民办高校内部资源的配置；
学生虽然缴纳了学杂费，承担出资者的角色，但是在资源的分配方面鲜有发言权，属于制度中的弱势群体。学生到民办高校的目的是学习知识，成为一个对社会有用的人。在制度变迁过程中，面对民办高校举办者的逐利行为，学生的权益得不到保护，知情权或丧失或非常有限。学生往往是直接的受害者和风险的直接引爆者，很多风险都是从民办高校学生的群体性事件或舆情开始的，学生最关心的是自身的权益能否得到有力的保障。另外，民办高校教职工的作用也不容小觑，制度变迁涉及他们的相关利益，但是受职业本能和就业等相关因素的影响，一般来说这一群体引发风险的可能性较小。

最后讨论分析的是制度变迁中民办高校自身行为的变化。民办高校的发展需要遵循教育规律，尊重大学的基本办学规范。然而，逐利是民办高校办学的本质特征，教育规律与市场规律之间固有的矛盾始终存在，往往顾此失彼，平衡不好便可能发生风险。民办高校只能在两者间努力寻找平衡点，以克服过度逐利导致的办学风险。因此，民办高校制度建设和制度变迁始终围绕学校稳定办学的主线前行。在整个过程中，政府、举办者和学生等相关利益者都在博弈，以获取自身更大的利益。民办高校办学风险的各种要素实质上是一定宏观背景下各利益相关者行为对民办高校活动影响的表现形式，即办学风险本质上不过是各利益相关者包括高校本身活动作用的综合产物。

民办高校发展初期，由于制度缺失，借鉴国外私立大学的经验甚至沿用国内历史上私立大学的办学模式探索前行，边发展、边立制、边规范的痕迹明显。制度供给不足、制度变迁频繁给举办者留下了逐利空间，也存在许多办学制度变迁的风险，其中诱致性制度变迁风险和强制性制度变迁风险均有发生。这里举例分析如下。

案例一：“合理回报”产生的诱致性制度变迁风险。我国民办高校举办之初，国家还处于一个经济比较落后的状态，社会资金集聚度较低，导致民办高校投入不足。为了符合国家要求，具备办学条件，保证办学质量，举办者倾尽全力采用多种方法投入，在投入办学的同时也希望获得相应的经济回报。如前所述，我国民办高校办学的重要特征就是投资性，当投资办学成为民办高校发展的一个“既定”事实时，它就成为制度设计者应思考的重要依据。1999年全国人大常委会开始审议《民办教育促进法》，历经4次会议审议，2002年才获得通过，其中争论和分歧最大的莫过于民办学校的营利问题。坚持不以营利为目的，是我国教育事业发展的历史传统，但是鉴于民办学校举办实践中存在普遍的投资性以及众多举办者的强烈要求、众多学者的大声疾呼，现实中许多民办学校举办者在“不得以营利为目的”的政策下，私下获取大量的经济回报而逃避政府监管。作为解决这一问题的集中体现，《民办教育促进法》设置了“合理回报”的法律条款，其中第五十一条明确规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”

诱致性制度变迁是个人和群体为追求自身利益而自发倡导组织的制度变迁，并且大多是由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会所引起的。原有“教育不得营利”的制度原则根深蒂固，无法满足民办学校举办者的需求，为激励社会“投资办学”的热情，兼顾“不得营利”的教育原则，民办学校的利益主体自发倡导组织“合理回报”的制度变迁。这一制度变迁带有明显的“诱致性”特征。当然，制度总是由政府制定发布的。但是，这一制度变迁本身存在一定的风险因素。从举办者角度来看，首先，“合理回报”与“不得营利”存在矛盾，只要《教育法》中“不得营利”这一原则不取消，“合理回报”就存在一定程度的不合理性；
其次，法律规定的“取得合理回报的具体办法由国务院规定”后续条款迟迟没有出台，增加了这一制度变迁的不确定性；
最后，“合理回报”这一法律条款的出台引发社会激烈争论，分歧未得到解决。从政府角度来看，虽然立法表明了允许“合理回报”的态度，但是由于缺乏操作性的“实施细则”，如何管理无据可依，“合理回报”举步维艰。从学生层面来说，“合理回报”意味着办学资源被挤压，办学质量会下降，利益可能会受到损害。因此，“合理回报”这一制度变迁存在诸多的不确定、不稳定因素。诸多原因使得许多举办者对这一条款能否长期实施产生怀疑，办学预期无法确定，一些举办者开始大量获取“回报”，甚至获取暴利，不断积累办学风险。以江西省为例，仅2006年10月至2007年6月期间就发生60起高校学生群体性事件，其中相当一部分发生在民办高校(10)陈美红：《新时期民办高校学生群体性事件防范问题研究》，江西财经大学2009年硕士学位论文，第1页。。尤其是2006年上半年，个别民办高校相继发生因学籍、学历、收费等问题而导致的学生群体性事件，并逐渐蔓延至全国多个省份。制度变迁风险的爆发影响了局部地区的社会稳定，引起了党中央、国务院的高度重视以及社会各界的广泛关注，各界开始对“合理回报”立法产生疑虑，开始思考“合理回报”的替代制度，最终促成“分类管理”政策的试点和推行。

案例二：独立学院转设的强制性制度变迁风险。独立学院是我国民办高等教育发展到一定阶段的产物。为全面实施科教兴国战略，国家推进高等教育大众化和积极发展高等教育的相关政策，1999年，浙江等一些高等教育资源本身就比较紧缺的省份开始了独立学院办学的尝试。由于借助母体公办高校的资源和声誉优势，独立学院受到了社会的广泛欢迎，在短时期内快速发展起来，在高等教育尤其是本科教育中的占比快速提高。

独立学院一开始并没有制度规制，处于“野蛮生长”的状态。由于无章可循，独立学院规模迅速扩大，发展速度极快，短短几年就成为高等教育大众化中本科教育的生力军。据统计，独立学院从1999年的46所快速增加到2003年的366所，直到2008年《独立学院设置与管理办法》颁布要求独立学院转设，当年仍有318所(11)金秋平、徐绪卿、宋斌等：《中国民办高等教育发展研究报告》，中国社会科学出版社2019年版，第163页。。与此同时，独立学院缺乏国家相关制度的支撑和规制，其规模的快速增长引发了管理层的关注和担忧。2003年，教育部印发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》。如果说该文件只是独立学院的临时制度，那么《独立学院设置与管理办法》则是发展制度的完善。办法强调了独立学院的性质，在提出“独立学院是民办高等教育的重要组成部分”的同时，明确自文件施行之日起5年内，基本符合办法要求的，由独立学院提出考察验收申请，经省级教育行政部门审核后报国务院教育行政部门组织考察验收，考察验收合格的，核发办学许可证。这一规定后来演变成独立学院脱离母体高校转设为具有独立办学资格的民办高校，简称“转设”。紧接着，教育部还专门下文要求各省编报省级《独立学院五年过渡期工作方案》，实际上隐含了独立学院办学的过渡性质。

2009—2019年，教育部一直在引导和推动独立学院的转设，但是收效并不明显，只转了70余所，占20%左右。独立学院转设进展缓慢的原因有二。一方面，独立学院承担了高等教育大众化中本科教育新的增长点，自筹资金增加高等教育资源的努力得到地方政府的支持，母体高校的声誉得到学生的认可和支持。另一方面，独立学院多年来形成的复杂的产权结构和利益关系很难厘清。但是作为过渡性质的独立学院，“立”而不“独”，越来越体现出“寻租”“冒牌”和不公的问题，社会资金进入不多，主要靠学费运行；
学校条件改善不快，影响办学质量，引发社会舆论高度关注。2020年，教育部下发《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》，指出“独立学院在发展过程中存在的法人地位未落实、产权归属不清晰、办学条件不达标、师资结构不合理、内部治理不健全等问题，在一定程度上影响了教育公平和高等教育健康发展”，并提出“能转尽转、能转快转，统筹兼顾、协调推进，分类指导、因校施策”的工作思路和要求，转设路径也从单一的转为民办，改为转为民办、转为公办(含鼓励与公办高职学院联合举办职业大学)和停止办学，并明确“到 2020 年末，各独立学院全部制定转设工作方案，同时推动一批独立学院实现转设”。至此，独立学院转设的制度实行强制性变迁，各地根据文件精神加快规划安排，转设工作也有较快的推进。仅在2020年，就有68所独立学院完成转设，2021年上半年又有38所独立学院获得转设批复和公示。但是，由于制度变迁刚性、转设信息不透明，相关群体不了解、不理解、不认可：教师顾虑职业不保，学生担心影响就业和考研，举办者忧心投入打水漂。在多方的共同作用下，抵制独立学院转设的舆情暴涨，网络上集中出现大量独立学院转设的不实信息，事件蔓延10多个省份，部分地区出现了学生家长上访甚至学生围困学院领导的极端事件(12)江苏省丹阳市公安局2021年6月8日发布警情通报：南京师范大学中北学院部分学生因对独立学院与高职院校合并转设工作不满，在校内长时间聚集，并将前来做解释说明工作的学院院长常某(男，55岁)非法扣留，限制其人身自由达30余小时，在省教育厅和南京师范大学分别发布暂停独立学院与高职院校合并转设工作和终止中北学院与高职院校合并转设工作的公告并现场宣读解释后，少数学生仍不听劝阻继续阻止常某离开。公安机关多次向学生喊话警告，开展法律宣传，但遭到一些学生的围攻漫骂、阻碍执法。为维护校园秩序和被困人员人身安全，公安机关依法采取必要手段将被困人员带离，后立即送医院救治。对该起事件涉及的违法行为，公安机关正在依法调查。参见：《江苏丹阳警方：南京师范大学一学院院长被部分学生非法扣留30余小时》，2021-06-08，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1701979626737912293&wfr=spider&for=pc。，强制性制度变迁风险终究爆发了。

如前所述，我国民办高校是在制度空白的状态下起步的，在发展的进程中，需要制度建设适时跟进。尤其是最近几年，随着高等教育普及化的深入推进、高等教育供求关系的持续改善和政府财政的日渐丰裕，市场的选择性行为更加突出，从办人民满意的教育宗旨出发，政府加大了制度建设的步伐，制度变迁频繁，制度变迁风险多发。民办高校发展到现阶段，制度变迁也从诱致性变迁为主向强制性变迁为主过渡。而这种强制性制度变迁一旦推行，势必触及利益相关者的利益调整，一些办学主体风险的增大和爆发在所难免。过去几年因制度变迁引发的民办高校办学风险，对民办高校的发展和社会形象、政府发展民办高校的信心以及就读民办高校的学生都造成了非常大的负面影响，并且干扰了政府的正常工作和局部地区的社会稳定，教训深刻，值得政府管理部门和社会各界高度警惕。

(一)高度重视制度变迁下民办高校办学风险的危害性

我国民办高校办学起步迟、政策滞后，制度建设任务重，变迁频繁。由于制度变迁涉及相关利益者的利益调整，一旦发生风险，便会产生严重的后果。“合理回报”引发的诱致性制度变迁风险曾导致许多省份的民办高校一度被整顿，中共中央、国务院和各省(区、市)政府为此都下发过文件，经过了很长时间才得以平息。独立学院转设引发的强制性制度变迁风险，也在社会上产生了较大的负面影响。由于当时正值制度变迁带来的敏感时期，风险发生影响了局部地区稳定，干扰了党和政府的政策工作；
事件中一些省份的教育行政主管部门为息事宁人，都暂停了独立学院转设工作，许多独立学院纷纷宣布不转设为民办高校，或者不与高职院校联合举办职业大学；
已经获得教育部批准公示的独立学院转设也暂停公布和招生。据笔者粗略估计，受事件影响的省份达10多个。虽然没有文件要求或者默认暂停独立学院转设工作，但从实际情况来看，近一年来除了个别省份的个别独立学院得以转设外，其他独立学院转设工作基本处于停顿状态。事实说明，制度变迁对于民办高校的稳定、健康发展意义重大，同时，制度变迁过程也是办学风险的多发期，需要做好风险防控，以保证制度变迁的顺利推进。

(二)加强制度设计，注意制度变迁的逻辑性、稳定性和连续性

长期以来，公办高校独步高等教育舞台，国家高等教育制度体系也是围绕公办高校而建立的。民办高校是在国家相应制度空白的状态下起步的，由于制度本身的供给不足、不完善或者需要纠错，制度变迁在所难免，与此相对应，制度变迁的风险也经常发生。尤其是当一些巨变、突变的制度变迁发生时，变革往往是非直线的，充满不确定性，也往往蕴含着变迁的风险。从非学历到学历文凭考试，从“合理回报”到“分类管理”，制度建设一直在进行中，制度变迁的风险也始终相伴随。由于制度尚未完善，民办高校属于政策高敏感性组织，任何政策的出台和制度的改变都可能影响其发展走向。为避免政策在一定程度上出现的不确定性、不连续性、不稳定性、不适切性对民办高校发展所带来的冲击，有必要加强制度建设的顶层设计，切实把握制度变迁的逻辑性和连续性，避免制度变迁的大起大落，尤其是切忌大起大落的颠覆性的制度变迁，防范因政策预期的不确定性和不稳定性引发制度变迁风险。2016年以来，国家对民办高校实施分类管理，由于宣传不足、缺乏相关配套文件的支持，在一些地区出现了民办高校关联交易等不良事件，导致办学风险剧增。事实已经证明，制度变迁必须做好宣传解释，夯实制度变迁的思想基础。

(三)及时回应关切，切实维护相关利益群体合法权益

制度变迁是一个关系全局的工作，涉及方方面面的利益调整，相关利益主体都会给予高度关注，都有很多关切希望表达，以争取在制度变迁中获取最大利益，因而这些关切往往是制度变迁风险爆发的导火索。当下互联网与媒体技术紧密结合，各种新的传播手段不断出现，随着网民数量的不断增加，网络影响不断扩大，若一些制度变迁的问题处理不当，极有可能成为风险发生的源头。我国民办高校的制度变迁，大多属于强制性制度变迁。顾及和维护相关利益主体的已有利益，巩固既有发展成果，对于民办高校的稳定和可持续发展来说意义重大。回顾已经发生的事件可知，每逢制度变迁总有一些利益诉求表达的出现，这些诉求实际上具有代表性，容易引起相关利益群体的共鸣，往往成为矛盾的焦点，而风险往往是从一些相关利益主体的诉求表达开始的，2021年许多省份发生的独立学院转设风波就是一个例证。因此，需要认真对待，及时回应诉求和关切，疏通难点和堵点，化解顾虑和情绪，耐心做好疑难解答。要顾及历史和现实，维护利益主体的合法权益，避免制度变迁伤及无辜，挫伤他们的积极性和创造性。

(四)强化研判预警，妥善处理制度变迁过程中的舆情

制度变迁往往引发舆情，舆情往往是风险的前奏。因此，舆情风险是政府部门需要高度防范的一大风险，关系到社会的和谐与稳定。民办高校制度变迁中的一些舆情信息，涉及面广、关注者多、鼓动性强，非常容易成为相关群体行动转化的情绪铺垫。总结以往教训，民办高校制度变迁中的一些问题，有可能在一些讨论中被不断放大，形成社会热点，引发群体性舆情。政府部门对一些事件若不能及时引导与有效处置，就很容易引发舆情风波，并可能进一步造成风险事件。因此，政府在监管和治理民办高校办学风险的过程中，应加强风险预判，推行政策政令和配套规制，做好前置研究，完善民主建设和听证机制，在制定落实政策法规前广泛调研、充分论证，夯实制度建设的社会基础；
对于一些重大的制度变迁，相关部门应当做好风险评估，周全考虑、细心设计，做好风险防范预案；
在舆情发生后，要及时化解和消除风险，妥善处理制度变迁过程中的关键问题、焦点问题，尽快平息舆情风波，避免触发风险治理工作带来的二次风险。应统合央地、府学之间的纵向联通和政府机构的横向协同，对于一些国家层面出台的制度变迁，务必在省域层面因地制宜跟进落实配套政策和实施细则，以使制度变迁适合当地实际，得到更好的落实。

(五)优化制度环境，努力把制度变迁转化为制度动力

制度变迁是民办高等教育发展中必然经历的环节，科学的制度变迁是民办高校发展的强大动力。但是，从制度变迁转化为制度动力，不可能是一个顺畅、自然的过程，需要各方共同努力、协同工作。民办高校的制度变迁，一是要成为新制度的吹风、宣传和动员的过程，使得制度变迁的意义、内容和价值深入人心，得到广大相关利益者的理解和认同；
二是要宣传新制度的价值和优势，进一步明晰制度变迁的效益预期，稳定相关群体的情绪和心理；
三是要及时总结和宣传典型经验，扩大制度变迁的正面效应，营造制度变迁的和谐环境，及时克服和纠正制度变迁中的问题，积极探索制度变迁的路径创新，把制度变迁转化为制度动力，在民办高校的健康稳定可持续发展中发挥制度应有的效益和效能。民办高校发展的制度形成、实施和效益是历史制度变迁共同作用下的结果，在不同的发展阶段，民办高校各利益主体对制度变迁有着不同的诉求，这也是制度变迁的原生动力所在。政策、制度、体制和机制，是民办高校改革发展的重要保障和生机活力所在。当前，我国民办高校发展总体已进入内涵提升和高质量发展的关键阶段，政府应该抓住机遇，深化改革，打破常规，加强研究，及时化解和消除民办高校办学的各类风险，用好制度变迁的资源，以新理念、新制度、新模式激发民办高校发展，用制度促进民办高校的健康稳定和可持续发展。

致谢：苏州大学教育学博士研究生侯琮为本文的撰写做过贡献，在此表示感谢。

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