浦东高质量发展的有力保障

文/朱工宇

三十而立的浦东，要挑最重的担子、啃最硬的骨头，必须大胆试、大胆闯、自主改。如何让首创性改革、引领性开放、开拓性创新得到最有力保障？“浦东新区法规”给出了响亮回答！这一全新立法形式的创制，是国家支持浦东高水平改革开放的重大举措，也是上海40多年地方立法实践和浦东30多年开发开放经验的重要结晶，具有里程碑意义。

2021年以来，上海市人大积极贯彻《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称《引领区意见》），连续制定出台了15部浦东新区法规，为打造引领区作出重要法治贡献。

为进一步推动法规实施，浦东人大对2021年出台的首批6部浦东新区法规开展了立法成效评估工作，相关研究报告荣获2022年度全面依法治市调研课题优秀成果一等奖。从评估情况来看，首批法规的引领示范效应、改革牵引效应、创新带动效应正在不断显现，取得了良好经济社会成效。

《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》自2021年10月1日施行后，浦东新区已在餐饮、便利店、健身房等10个行业试点实行综合许可单轨制和统一有效期制度，大大深化了浦东人大2019年《关于进一步优化营商环境探索“一业一证”改革的决定》率先推行的市场准入改革。截至2022年12月31日，新区共办理行业综合许可证1456张，包括单轨制行业综合许可证559张。相较改革前，办理时限从95个工作日压缩至5个，压减95%；
申请材料从53份压缩到10份，压减81%；
填报要素从313项压缩到98项，压减69%，办证效率大幅提升。

《上海市浦东新区市场主体退出若干规定》自2021年11月1日施行后，简易注销、承诺制注销、强制除名、强制注销4种创新制度运行良好，企业退出成本进一步降低，市场出清效率得到提升。以简易注销制度为例，截至2022年12月31日，浦东新区和临港新片区分别有2702户和1558户企业通过该机制高效退出，其将有关法律法规规章规定的公告或公示期进行变通并缩减为10日，平均办理时限可较原先程序压减近80%。

《上海市浦东新区建立高水平知识产权保护制度若干规定》自2021年12月1日施行后，浦东新区成功入选“全国商业秘密保护创新试点地区”，“南汇水蜜桃”产区获准筹建为首批“国家地理标志产品保护示范区”。从新规第7条创设地理标志行政处罚的实施效果看，截至2022年年底，“南汇水蜜桃”地理标志专用标志使用者同比增加315%，线上监测各大电商平台涉嫌侵权线索同比下降57%，浦东地理标志的品牌认可度及种植企业维护品牌的自觉性明显提升。同时，金融机构积极响应法规第15条，大力开展知识产权质押融资和证券化业务，比如上海农商银行发布了“南汇水蜜桃”优质农产品金融服务方案，采取“银行—经营主体”直接授信模式，在实现地理标志使用权直接“赋值”上跨出了一大步，以真金白银实实在在地惠农助企。

《上海市浦东新区促进张江生物医药产业创新高地建设规定》自2022年1月1日施行后，已成功吸引一批高能级企业在浦东选址入驻或加大投资。外资方面，罗氏制药在浦东设立大企业开放创新中心，勃林格殷格翰生物加大“远东计划”在浦东投资力度；
内资方面，齐鲁制药、东方基因等工业百强企业、细分领域头部企业均选址在浦东设立研发中心和商业化总部。新规为上海三大先导产业之一生物医药量身定制了从研发、临床、生产制造到上市应用全产业链的创新举措，填补了相关短板。比如，推出建立进口实验猴隔离检疫场、鼓励引导社会资本参与等制度安排，多管齐下缓解创新研发的“用猴荒”；
创设生物医药特殊物品出入境联合监管机制和研发用物品进口联合试点推进机制，以通关提速支持研发加速，并被多个省市地区借鉴效仿；
其他诸如进口药械特许使用、药品上市许可持有人多点委托生产等新举措，也都填补了相关空白，疏通了制约产业的高频堵点。

《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》自2022年1月1日施行后，浦东法院成立了全国首个基层法院破产审判庭，截至2022年12月31日共受理破产清算、强制清算、衍生诉讼案件864件、审结520件，涉及债务人及被申请人注册资本76.6亿元，确认债权总额138.9亿元；
依法适用简易程序审理小微企业破产清算案件，破产费用最低为1.3万元，审理周期最短为57天。“悠宜公司破产清算案”“生南实业公司破产重整案”等典型案例均在业内产生重要影响和示范作用。新规深入贯彻“破产重整就是新一轮招商引资”的理念，系统性地优化了“困境企业救治机制”，率先全面打造支持破产重整的全流程制度链条。在救治路径上，开拓性地构建了“庭外重组”“预重整”“破产重整”有效衔接配合的救治体系；
在救治程序上，创新性地规定了“简易重整”，降低危困企业寻求重整挽救的门槛；
在救治保障上，首创性地推出了“重整保护期”和“恶意不申报债权失权制度”，从而更好地帮助重整企业顺利恢复生产经营。

《上海市浦东新区城市管理领域非现场执法规定》自2021年12月1日施行后，截至2022年12月31日，对跨门经营、占道设摊、工程渣土不规范运输等5个首批非现场执法事项，有关部门共审核办理非现场执法案件7934件。非现场执法依托“一网统管”平台，各环节实行全方位电子化、线上化，办事的时间、成本均大幅减少。过去，办理一个传统城管执法案件平均需要27天；
现在，非现场执法案件从发现审核到履行完毕，平均耗时小于4天，街面实效有效提升，市容面貌持续向好。同时，因非现场执法精确度普遍高于现场执法，再加上执法机关严格依法贯彻对于首次发现并及时改正的违法行为不予处罚，并开通线上线下相结合的陈述申辩通道，行政相对人的权益也得到了有力保障。目前，浦东“街面秩序智能管理”模式已列入国家发改委重点推广的25项创新举措和经验做法之一。

在制定实施首批浦东新区法规的过程中，上海市和浦东新区全面系统地确立了以法治思维和法治方式推动浦东高水平改革开放的发展模式：一是浦东法治保障体系基本建立。为贯彻落实党中央《引领区意见》和《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，市人大常委会通过《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》、市政府出台《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障的决定》、浦东人大常委会制定《关于打造社会主义现代化建设引领区加强浦东新区高水平改革开放法治保障的决定》，推动立法授权进一步落实落地落细。二是浦东立法工作机制初步形成。根据《关于制定浦东新区法规相关立法工作规程的规定》，浦东新区制定了相应的立法工作规程，对立项、起草、审议、表决、报送、宣传、评估等环节作出细化安排，初步形成了一套全生命周期立法工作流程。三是浦东法治保障合力不断凝聚。市、区两个层面坚持完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，浦东还专门成立了“推进浦东新区法规立法工作小组”。在市委、市人大、市政府、市高院、市检察院的大力支持下，浦东区委、区人大、区政府、区法院、区检察院积极参与和推动了15部浦东新区法规的起草制定和贯彻实施，并坚持在此过程中积极全面践行全过程人民民主，从而形成了加强浦东高水平改革开放法治保障的整体合力。

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