探究市场监管体制改革对食品安全监管工作的影响

路东霞

山东省聊城市东昌府区市场监管局

我国推行的全新市场监管体制改革工作是以大市场监管理念作为出发点，并且市场监管综合改革工作也是我国放管服务改革工作的重要内容。在我国市场监管体制发生变化之后，从食品安全监管层面看来，在执行改革工作之前，全国共有1个直辖市，5个副省级城市，94个地级市以及2088个县区实行综合执法。在经过市场监管体制改革工作后，使用工商、质检、食药整合方式的县区数量达到了1502个，60%的县区将不再单独设置食品药品监管机构，这种改革工作必然会对食品安全的监管工作产生明显的影响。本文通过探讨市场监管体制改革背景下的食品安全监管工作优化策略，以便为今后我国食品安全监管工作的优化提供借鉴和参考。

食品安全监管工作是一种确保人民群众食品安全，由国家或地方政府机构作为主体实施的有关食品安全方面的各种强制性管理活动。从经济学层面看来，食品市场与其他宏观市场都面临着较为激烈的市场竞争关系，政府部门需要在食品安全监管工作中对于各项市场资源进行科学的配置，以便在优化食品市场结构的同时推动企业主体的合理有序竞争。从社会学层面看来，食品安全与人民的身体安全、生命健康有着紧密的关联，必须要通过各种强制性手段保障食品安全监管工作的具体效果。由此不难看出，我国实施的食品安全监管工作具备如下几项基本价值：第一，能够有效维护公民的生命安全。公民作为食品的最终消费者，对于食品的生产、加工、销售的每一个阶段都无法进行有效的监控，并且食品生产加工带有明显的专业性特点，普通消费者无法进行监控，食品的供应者为了实现自身利益最大化的目标，通常会使用各种防腐剂来生产大量的食品延长产品的保质期，甚至出现生产日期虚假现象。诸如食品添加剂超标严重，并且添加违禁物以及细菌超标、农药残留、兽药残留超标、农产品激素大量使用等不符合食品安全国家标准的规定，以上行为都会产生不良后果，留下食品安全隐患。无法单纯凭借主体道德修养和社会舆论进行监控。食品安全监管工作的实施能够凭政府部门的强制力保障食品主体企业严格遵循法律法规要求进行食品的生产、运输和销售。第二，有效保障公共卫生的安全性。在我国市场经济快速发展的背景下，国内人口流动的频率逐渐提高。如果食品缺乏相应的安全性保障，则会因为食品传播各种各样的疾病，并且部分食源性疾病带有明显的传染性，会对公共安全产生严重的危害，特别是新冠病毒事件以来，对冷链食品的监管更加规范和严格。食品安全监管工作的强化能够通过事前、事中和事后监管工作的实施，保障食品的安全性，继而维护公共安全。第三，有助于维护政府公权力的稳定性，安全作为人类发展追求的核心价值，同时也是其他法律价值得以实现的前提条件。食品安全监管工作的优化能够通过政府公权力的有效运行，保障人民群众的生命健康权不受到任何非法侵害，能够有效维护政府部门的公信力和权威性。

(一)有利影响

就目前我国实施的市场监管体制改革工作看来，对于食品安全监管工作的实施带来了如下两点有利影响：第一，食品安全监管合力形成、发展。我国的市场监管体制改革工作是以大市场监管顶层理念设计作为出发点，整合了工商系统的监管经验、质监部门的检测资源、食药部门的专业优势等各种资源，三个部门资源的有效整合使得食品安全监管工作力量有所强化。在经过市场体制改革工作之后，各部门的食品监管资源逐渐纳入到全新的食品药品监督管理局中，实施省级以下垂直管理体系，能够全面发挥市场监管局的职责，将执法力量逐渐转移到食品安全风险相对较高的农村和城乡结合部等环节。第二，食品安全产业链得以全面覆盖。因为现阶段我国食品行业的经营主体呈现出一种数量较多、规模较小、集约化，专业化水平较低的特点，再加之食品产业链相对较长，综合的食品安全监管工作模式能够在集中有限基层行政管理资源的前提下，发现并预防各种是食品安全各种风险。笔者所在的A市场监管局，通过日常监管、责令整改、企业约谈、飞行检查、专项整治、监督抽检等措施，严格督促企业落实食品安全生产的主体责任，并与食品企业签订主体责任承诺书，以此提高企业生产者对主体责任的认识，且借助工作方案的完善制定以及拉网式排查工作，全面发掘并解决各种食品安全监管问题。同时，督促各区域的食品生产企业在省食品安全追溯系统中进行注册，推动各个环节追溯信息的记录、管理、存档等方面的规范化发展，以此保障食品生产企业追溯信息的准确、完整以及规范性。通过这种覆盖生产、流通、消费各环节的监管网络的建立能够实现全链条信息化追溯、全过程监管。“某某食链”，实行食品追溯管理。“某某食链”是食品信息化追溯平台，食品生产经营者使用“某某食链”记录食品信息、连通上下游环节，有助于食品生产经营者快捷高效进行追溯管理，实现产品源头可溯、去向可追。省内食品生产经营者应建立追溯体系保证食品可追溯，企业信息化追溯体系应与政府部门追溯平台对接，实现信息共享。未建立追溯体系的食品生产经营者，按照要求使用“某某食链”进行追溯管理。食品生产经营者应按照“某某食链”要求，准确、完整、及时上传各类食品信息。上链信息真实完整、准确有效。A市场监管部门将进一步加强日常监督检查，指导督促企业严格遵守追溯管理制度，规范使用“某某食链”，确保“某某食链”有效运行。对违反规定不履行相关法定义务的，按照《中华人民共和国食品安全法》等法律法规依法进行查处。通过这种覆盖生产、流通、消费各环节的监管网络的建立能够实现全链条信息化追溯、全过程监管。确保“来源可查、去向可追”，一旦出现异常情况，能够“一键排查、迅速定位”。真正做到“来源可溯、流向可查、去向可追”，食品经营者采取索证索票的追溯体系，加强食品经营主体自律经营，对于食品安全的监管提供了一定的保障。

(二)不利影响

凡事都是利弊共存的，市场监管体制改革工作实施对于食品安全监管工作也带来了如下的不利影响：第一，社会监管力量参与度相对较低。与执法部门相比，社会监管力量并不存在强制性和专业性特点，但却具备广泛性和主动性的优势。在食品安全监管的过程中，人民群众的外出就餐、饭店选择通常都是以饭店的整体环境和就餐人数作为主要依据，实际上这也是对食品行业一种无形的监管。目前的社会监管主要依赖于消费者投诉和媒体曝光，相较于快速发展的食品行业，社会监管力量相对较为薄弱，对于食品行业和从业者的威慑效果相对较低。第二，新形势下的全新食品安全风险。随着国内互联网技术的快速发展，传统的线下实体销售模式逐渐转变为线上，网络餐饮得以快速崛起和发展，网络订餐平台的快速发展，使得微信支付和外卖网络已经成为了现代人们生活的主要食品购买方式。但在外卖市场逐渐增大的情况下，小作坊也成为外卖市场的重要组成部分，相对应的食品安全问题逐渐出现，比如没有办理合法证照，环境脏乱差等。相较于店铺的线下，监管部门的对于网络订餐平台的监管难度相对较大，部分食品生产经营店铺为了节约成本，生产设备有所陈旧，未更新，环境差，食品安全无法得到应有的保障。外卖平台为了提高销量，通常会在商家资质审查过程中主观放松标准，对于现阶段的食品安全带来了巨大的挑战。第三，食品安全基层监管人员能动性有所下降。基层的食品安全监管工作覆盖面相对较广，并且工作责任较大。但在具体实践的过程中，即便工作人员发现了食品安全隐患，避免了事故，在未查出食品安全隐患带来较为严重安全问题的情况下，却会马上受到追责，这与权责奖惩的错配有着紧密关联。因为基层的市场监督管理部门缺乏完善的激励保障机制，出现了一种执法工作人员不积极的工作现象，影响到其工作积极性和能动性。之所以食品安全基层监管人员的工作积极性有所下降，主要是因为目前的食品安全风险种类变得越发多元化，但其监管能力却未能结合经济社会的发展进行更新，基层部门用于食品安全管理人员的培训工作时长相对较少，这对于食品安全监管人员专业能力的发展影响是致命的。市场监管部门对于食品安全的日常监管中存在更多的困难。

(一)完善保障措施形成工作合力

在我国市场监管体制改革工作的影响下，食品安全监管工作需要基层的市场监督管理部门结合上层政府以及中央政府的相关文件精神，综合考虑当地的具体状况，制定出有关食品安全党政同责的政策措施，进一步落实食品安全属地部门的管理工作责任。同时食品安全也需要纳入到实现高质量发展的综合考评指标体系中，进一步加大政府部门在这方面的投入，并且与食品安全监察相关的抽检、执法装备等费用必须纳入到当地政府的财政预算体系中，做到专款专用，结合基层标准化建设的具体要求，推动监管制度和配套装备的持续发展和完善，尤其是要保障基层市场监督管理局的执法车辆和食品检验室等基础设施的配置。基层各级的食安委以及食安办需要更好地发挥其督促指导和协调作用，借助食品安全考核评价体系以及责任追究制度的建立促进部门和区域间形成信息通报、风险交流、联合执法等方面的工作机制，最终形成有关食品安全方面的工作合力。

(二)构建严格的食品安全法律法规体系

在我国市场监管体制改革以及全面依法治国的大背景下，市场监管法治化水平的提高与基层市场监管工作执行力有紧密的关联。相关部门需要以法律条文的形式对于市场监管工作的主体明确界定，避免出现之前概念模糊的现象。在我国目前《中华人民共和国食品安全法》严格遵循国情，并结合其他国家经验持续完善发展的情形下，因为其中的各项法律条款相对较为明晰且严格，作为我国基层食品安全监管工作实施的最高法律指导，需要相关部门在深刻理解《中华人民共和国食品安全法》内在法律精神价值的前提下，结合不同地区食品安全监管工作的具体要求，组织相关人员学习有关食品安全法的具体精神，并且由当地的市级政府出台有关《中华人民共和国食品安全法》实施的各项条例文件，确保基层的食品安全监管工作在执法中能够合理的应用食品安全法的法律条文规定，提高其执法办案的可行性以及合理性。

(三)全力提升食品监管人员执法能力和办案水平

食品安全作为一项涉及到法律、化学、医学、微生物学、毒理学、快检实验等在内的综合性的工作，在具体案件审理和执行时，基层食品安全监管工作必须要推动专业化、高素质食品安全监管工作队伍的建设，提供人员方面的支持。在这种要求下，基层的市场监管部门需要为办案和监督检查人员提供相关的培训课程，并且国家级和省级的部门也需要定期组织基层人员进行业务和技能等方面的培训，定期聘请高水平的行业专家进行监督管理方面的专业培训，进一步提高基层食品监管工作队伍的素质水平。在目前互联网技术持续发展的影响下，也可以通过在线远程培训会议的实施，确保监管人员能够合理利用业余时间进行食品安全专业知识的学习，在掌握我国有关食品安全法律法规的前提下，结合现代化的检查设备及操作技巧逐步提高其执法能力和办案水平。食品监管人员执法能力和办案水平的提升要求基层监督管理部门关注其职业道德和思想意识方面的培训，定期组织基层部门学习我国《中华人民共和国食品安全法》和相关政府部门出台的条例文件，以各种实际案例分析帮助监管人员意识到食品安全监管工作在保障人民群众生命安全以及社会主义市场经济持续发展中的重要价值，做到遵循职业道德的要求落实各项食品安全监管工作。

(四)引导社会力量开展第三方监督检查

因为我国基层食品安全监管工作覆盖范围相对较广，单纯依靠政府部门无法满足目前食品安全监管工作的具体需求，需要将第三方监督检查机构纳入其中，具体包括了媒体、非政府组织、非营利组织、群众等，确保食品安全监管工作能够逐渐从行政性规制转变为社会性规制。第三方监督检查是以那些不以盈利为目标，独立在政府和私人部门之外的民间组织，第三方机构能够有效承担政府部门食品安全监管中的有关食品安全标准制定、风险评估、食品安全项目检测、信息收集加工等方面的工作，第三方监督检查机构与政府部门共同参与到食品安全监管工作中，能够全面发挥市场在资源配置中的作用。在我国第三方监督抽检市场发展较为完善的背景下，因为第三方监督检查机构的市场准入条件、专业能力检查等方面都发展较为成熟。

在我国市场监管体制改革的大背景下，食品安全监管工作因为食品安全产业链得以全面覆盖并形成了相应的监督合力，监管工作的质量和效率都有所提高，但同样的市场监管体制的改革也带来了食品监管安全职能削弱、工作人员工作意愿降低等多种问题。基层部门在持续完善食品安全监管工作的过程中，需要联合其他部门形成工作合力，配合专业法律法规体系的建立、食品安全监管人员专业素质的提高以及第三方监督检查机构的加入，组建自上而下的完善食品安全监管工作体系。

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