网络餐饮食品安全监管面临的困境及思考

□ 赵健 江苏省南京市鼓楼区市场监督管理局

当今社会，网络和移动通信设备的应用已经同人们的生活息息相关，传统的餐饮服务也借助网络和移动通信设备实现了从线下到线上的转变。网络餐饮服务因具有方便快捷的特点，故受到大批年轻人和都市上班族的追捧，其也在促进就业和社会经济稳定发展方面做出贡献。但随着网络餐饮的不断发展，各地频发的食品安全问题一次次将网络餐饮服务推到了舆论中心。网络餐饮服务存在的资质不合格、卫生不达标、虚假宣传等问题也成为市场监管部门工作中的重点与难点。笔者作为长期奋战在食品安全监管工作一线的市场监管人员，针对日常工作中发现的网络餐饮服务的现状和存在的问题，提出了具体想法并落实到日常监管工作中，取得了良好的实效，值得借鉴与学习。

以互联网为媒介，使用APP、网站、微信等线上渠道进行订餐，依托互联网，为消费者提供丰富的餐饮信息，享受商家或平台线下配送上门服务，有着很强的资源整合性的特征。

其一，规模急速增长。据统计，2011—2021 年的10 年间，全国网络餐饮消费额从约216.8 亿元增长到约6 600 亿元。其二，用户迅速普及。全国网络餐饮消费从2011 年的0.63 亿人增长到2021 年的5.44 亿人，超过3/4 的网民有过网络餐饮消费，每天进行网络餐饮消费的约占13.1%，每周进行3～5 次网络餐饮消费的约占33.7%。

网络餐饮是典型的双边市场，包括三方市场主体：网络餐饮平台（外卖平台）、入网餐饮服务提供者和线上消费者。其中，平台是双边市场平台，入网餐饮服务提供者和线上消费者分别是双边市场的卖方和买方。

此外，由于网络餐饮市场涉及餐饮配送等问题，因此还具有一个辅助性参与主体——物流企业，其可能是入网餐饮服务提供者，也可能是网络餐饮平台或第三方物流企业。

网络餐饮平台

互联网巨头：拥有雄厚的资金、广为人知的知名度和广泛的消费人群；
专营网络餐饮平台：专注于经营网络餐饮；
兼职入网服务平台：作为平台的同时也是卖家，经营模式更为灵活。

入网餐饮服务提供者

提供堂食的商户：实际存在固定经营场所，其消费人群不局限于线上消费者。“厨房店”：没有店面，仅通过租赁小单间就可以成立一个简易厨房。“家庭厨房”：制作食品的场所是生活厨房，可能是自己的家庭厨房，也可能是租赁的厨房。其中，“厨房店”和“家庭厨房”往往是网络餐饮安全事故的“重灾区”。

线上消费者

线上消费者群体类型主要为学生、上班族、家庭，且以年轻人为主。

经营资质不完备

部分入网餐饮服务提供者存在无证经营、多店同证、超范围经营、证件瑕疵、线上线下证件不一致等问题。

卫生状况不达标

后厨卫生不达标

大部分无证照“厨房店”的厨房都存在杂乱无序、光线昏暗、房屋尽显年代感、制作环境差等特点，有些甚至将厨房安置在楼梯口、临时搭建的简易棚中，而这些环境特点就决定了很难保持厨房的干净卫生。此外，因为只做外卖，厨房通常和其他房间挨在一起，功能区分不明显，会导致更多的生活细菌进入厨房。

操作人员卫生不达标

许多外卖商家通过招聘临时工来完成食品的加工制作，这类人群往往不会进行健康检查及申请健康证明。除了健康证明的缺失，食品加工制作人员的日常卫生状况也令人堪忧。

配送卫生不达标

一方面，作为配送工具的送餐箱虽然有保温功能，但实际效果有限。相较于平台配送，商家自行配送所使用的工具箱相对简陋，有些甚至仅为一个塑料框。在送餐过程中，餐食外包装发生破损、食物撒漏、串味的情况时有发生。另一方面，配送时间较长。对于配送功能不完备的商家来说，配送时间十分重要— —食品在配送过程中耽误的时间越长，食品发生变质的可能性就越大。此外，不排除一些因为道德败坏而对食物进行“恶作剧”或“二次加工”的现象。一般平台或商家更注重培训配送人员的配送速度，而忽视了他们的思想道德强化。

虚假宣传

第一，商家信息虚假宣传。例如，经营资质不真实、店铺实景照片不真实、营业场所不真实、商家在平台的排名不真实等。

第二，食物信息虚假宣传。部分商家为了吸引消费者而采用网上下载或人工合成的照片，并非完全是对食物的原型再现，且部分商家展示的食材配料表也存在虚假成分。

第三，配送时间虚假宣传。部分商家为了抢占消费人群而对配送能力作出虚假承诺，导致因为与配送能力不相符，经常不能在承诺的时间内将食物送达到消费者手中。

安全事故处理难度大

与网络餐饮有关的食品安全事故往往存在取证难、检测难、责任认定难等问题，处理难度较大，因此消费者真正起诉维权的案例少之又少。

网络餐饮食品安全立法现状

根据《中华人民共和国食品安全法》第62 条，针对平台提供者的法定义务作了明确规定，第131 条明确规定了第三方平台提供者的民事和行政责任。

此外，我国针对网络餐饮食品安全进行了特别立法，如《网络食品安全违法行为查处办法》《网络交易管理办法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》等。

网络餐饮监管难点

缺乏部门联动

各主管部门，如市场监管、通信管理等部门不能相互协作，造成入网经营者无证经营时间和违法所得等取证困难，导致执法工作无法高效开展。

监管细则有待完善

一些条款细节并不完善，导致具体执行时也面临一定的困难。例如，条款中的规定对平台的压力不足，惩处力度较轻，且无配套政策予以支持。

平台把控不严

为抢占市场，平台在对入驻商家实施资质审核的过程中往往并未严格遵循相关法规规定对其资质与经营场所予以核实，且在管理过程中对出现的异常情况没有第一时间进行处理，故而埋下了食品安全隐患。

商家食品安全责任意识淡薄

小餐饮和食杂店经营者缺乏系统的食品安全知识培训，对经营场所的卫生环境、关键环节的操作规程、原料采购的索证索票等都难以按照操作规范的要求落实，且发现食品安全隐患的能力不足，更不能及时消除食品安全隐患。

目前，江苏省南京市鼓楼区从事网络经营服务的商家共1 946 家，其中约8 9% 是小微企业，大部分商家从业人员为2～5 人，存在人员卫生意识差、法律法规知识缺乏等问题。2022 年以来，鼓楼区市场监督管理局共接到1033 起相关投诉，所面临的投诉举报压力较大。为进一步做好鼓楼区网络餐饮食品安全监管，鼓楼区着重在以下几个方面进行探索并下足功夫。

高度重视，目标明确

坚持以人民为中心、以问题为导向，全面贯彻落实《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》等法律法规要求，坚持标本兼治，系统治理，着力**网络餐饮服务食品安全难点问题，全面提升网络餐饮服务食品安全水平，提升消费体验，增强网络餐饮食品消费信心。

鼓楼区开展网络餐饮整治行动，要求第三方平台开展食品安全自查，对平台食品安全管理体系是否建立并有效运行、入网餐饮服务提供者经营行为是否进行抽查与监测、配送环节是否有效管控、举报投诉是否及时妥善处置、是否积极推行“食安封签”“明厨亮灶”等进行自查自纠，特别是对平台内餐饮经营主体的合规性、线上线下一致性、信息公示规范性等进行重点排查，对存在问题的主体进行分类处置。

依法行政，确保实效

首先，切实履行监管职责，按照“四个最严”的要求，线上线下联动，严查整改不力的平台和入网餐饮服务提供者的线上、线下违法违规行为。落实行政处罚信息公开制度，及时曝光典型案例，形成警示效应。

其次，针对网络餐饮服务第三方平台未按照法律法规要求，未履行对入网餐饮服务提供者进行审查登记，未公示入网餐饮服务提供者的食品经营许可证和名称、地址、食品安全量化分级信息，以及菜品名称和主要原料名称等问题，鼓楼区市场监督管理局“面对面”约谈“美团”“饿了么”等第三方服务平台，督促其落实食品安全主体责任，严格遵守《食品安全法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》等法律法规，切实提高平台规范经营水平，为人民群众提供安全、放心的食品。

2022 年3月，鼓楼区提前部署网络餐饮专项整治工作，约谈网络交易第三方平台和连锁网络餐饮经营者，要求落实食品安全主体责任，并组建微信群，及时通报网络餐饮违法问题。

多措并举，综合治理

网络餐饮服务平台

重点检查对入网餐饮服务提供者资质审核不严、上线不合规的平台经营者；
严查公示信息不全、未及时更新证照信息的网络餐饮服务提供者，以此对入网的餐饮服务提供者经营行为进行抽查与监测等。

网络餐饮服务配送环节

重点检查平台和外卖站点是否对送餐人员进行食品安全培训和管理、是否对保温箱等配送容器进行定期清洗消毒、是否采取“食安封签”等措施，防止外卖食品在配送过程中被污染等。

推行配送食安监管新模式

推行外卖配送员参与食品安全治理新模式，如搭建微信“宁食安”小程序、发展党员骑手作为第一批外卖骑手食安志愿者、通过“随手拍”等活动引导外卖骑手发挥在食品安全社会监督中的独特作用，以及当好食品安全“监督员”，形成食品安全“共建、共治、共享”的良好社会氛围。

入网餐饮服务提供者线下实体店

重点检查无证或超范围经营，将订单委托其他食品经营者加工制作，进货查验不规范，直接接触食品的包材不符合要求，未及时清理超过保质期、腐败变质等不合格食品及原料，加工场所脏乱差，从业人员无健康证或健康证过期，以及加工制作过程不符合要求等现象和行为；
检查范围聚焦于订餐量大、频次高、排名靠前的“网红餐厅”，只供外卖的餐饮店，商家自行配送的餐饮店及学校周边餐饮店等。

推进“食安封签”

充分发挥市场作用，积极探索第三方平台、餐饮外卖主体、商业综合体管理方和监管部门等多方参与的“食安封签”投放举措，结合食品安全城市创建等活动，在各平台前100 名的商家推广使用“食安封签”，确保外卖食品配送环节食品安全。

推广“明厨亮灶”

加强与第三方平台、餐饮集中区管理方协同配合，充分利用现有的视频监控设备和网络资源，发挥第三方平台技术支持作用，实现后厨食品加工过程的透明化与可视化，接受监管部门和公众的监督，从而提升外卖食品安全水平和消费信心。

积极开展“餐饮你我同查”活动

通过“随机查餐厅”形式，公开征集检查单位及主要检查项目，邀请广大市民积极参与对网红餐厅、餐饮集中区等社会影响大、老百姓关注度高的入网餐饮单位的检查行动。采取现场参与、公开监督检查过程的方式，对餐饮单位进行食品安全风险排查及状况评估，着力提升食品安全管理和风险防控水平。

强化宣传，正确引导

首先，加强食品安全法律法规宣传，进一步强化经营主体法律意识和公众食品安全风险防范意识。加强媒体沟通，大力宣传专项整治行动信息，营造加强网络餐饮服务行业食品安全的舆论氛围。加强舆情监测，把握正确的舆论导向，发现舆情要及时采取有效措施，防止舆情的发酵或炒作。

其次，组织“美团”“饿了么”平台管理人员、部分网络餐饮服务提供者50 余人参加网络餐饮服务食品安全整治工作会议，重点讲解《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》《网络餐饮食品安全违法行为查处办法》等法律法规，并详细讲解网络餐饮服务提供者申办食品经营许可证和小餐饮登记证的条件、办理手续等，通过专题培训，强化“两个食品安全责任主体”的守法经营意识。

最后，对部分网红餐饮店及投诉较多的入网餐饮经营者开展食品安全知识培训，要求开展食品安全自查，落实食品安全主体责任。对餐饮集中区入网餐饮经营者开展食品安全知识培训，要求开展食品安全自查，消除食品安全隐患，落实食品安全主体责任。

第一，热点排查。随机选择热门地点( 高校、写字楼周边等)，现场打开网络餐饮APP 根据排名检查网红店食品安全。

第二，社会共查。进一步深化“你我同查”，主动邀请关心食品安全的人大代表、政协委员、市民志愿者一同参与网络餐饮经营单位检查，增加网络餐饮监管的社会关注度。

第三，升级抽查。尝试在区级抽检中引入“网抽”，对网络餐饮食品安全提供技术支撑。

第四，定期筛查。委托第三方单位定期对区内入网食品经营单位公示证照完备性、真实性，以及实际经营范围与许可经营范围一致性进行定期筛查，重点关注生食类、冷食类食品制售单位。

第五，示范打造。配合南京市市场监督管理局经营处开展网络餐饮集中区整治提升，对照网络餐饮南京市地方标准，打造网络餐饮食品安全示范店、示范街。

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